????

??? 資料圖：2009年10月,，美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮時局值班室與美軍參謀長聯(lián)席會議成員及高級軍事顧問商討阿富汗作戰(zhàn)事宜,。

??? 聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革,，是深化國防和軍隊改革的緊迫課題,，也是衡量改革成效的重要標志。研究借鑒外軍在這方面的特點規(guī)律,，對于科學籌劃我軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革,，具有特殊的重要意義,。

????我們所說的“聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制”，在美俄等世界主要國家軍隊,，目前還沒有完全對應的專門術(shù)語,。我們研究認為,，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制,，是指軍隊為指揮聯(lián)合作戰(zhàn)而建立的組織體系及相應制度。它包括指揮機構(gòu)的設(shè)置,、職能劃分和指揮關(guān)系等,。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，實際上就是以聯(lián)合作戰(zhàn)為根本導向,，以提高指揮效能為核心目標，對作戰(zhàn)指揮體制進行的改革,。

????戰(zhàn)爭實踐始終是催生和倒逼外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的強大動力,。外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，大體上是從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后開始的,，推進過程幾經(jīng)曲折，一直延續(xù)到今天,。究其時代背景和根本動因,，是工業(yè)文明快速發(fā)展、科學技術(shù)日新月異,、戰(zhàn)爭形態(tài)深刻演變的必然結(jié)果,，也是軍隊組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化,、軍事行動全域化的內(nèi)在要求,。歸根結(jié)底，聯(lián)合是現(xiàn)代戰(zhàn)爭制勝的基本規(guī)律,。

????美軍：三輪改革涉及三大內(nèi)容

????美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革起步最早,、主動性最強。經(jīng)過近70年的三輪改革發(fā)展,，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制已日臻成熟,。

????第一輪改革是1947年到1949年，屬于初創(chuàng)階段,。二戰(zhàn)后,，美軍總結(jié)二戰(zhàn)盟軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮經(jīng)驗,，檢討長期以來形成的軍種至上、交相紛爭,、職責不清等體制弊端,，創(chuàng)立了以國防部為主體的領(lǐng)導指揮體制，設(shè)立了參謀長聯(lián)席會議主席和聯(lián)合參謀部,，在戰(zhàn)略層級上解決了作戰(zhàn)指揮權(quán)不統(tǒng)一的問題,，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。

????第二輪改革是1953年到1958年,，屬于成型階段,。這個時期，主要是從法律上,，特別是《1958年國防部改組法》,，“取消了各軍種以前作為‘執(zhí)行代理人’所享有的指揮部隊的法定權(quán)威”。同時,，國防部長尼爾·麥克爾羅伊指示“建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰(zhàn)渠道和針對支援任務的行政渠道”,。

????這次改革從根本上實現(xiàn)了作戰(zhàn)指揮權(quán)與建設(shè)管理權(quán)相對分開的體制性突破。建立了總統(tǒng)和國防部長對作戰(zhàn)司令部的直接指揮關(guān)系,，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外,。強化了國防部長和參聯(lián)會主席的職權(quán)，明確了戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權(quán),。但軍種對作戰(zhàn)指揮的干預問題,，仍然沒有從根本上得到解決。這種狀態(tài)一直延續(xù)了近30年,，用美國學者帕利爾的話說,，就是改革進入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位,，導致了后來一系列戰(zhàn)爭和軍事行動上的指揮不暢,，在一定程度上造成了軍種擁權(quán)自重、聯(lián)合機制舉步維艱的局面,。

????比如,，在越南戰(zhàn)爭中，戰(zhàn)場是太平洋司令部的轄區(qū),，理應由太平洋司令部指揮,，但實際上戰(zhàn)場上沒有一名全面運籌戰(zhàn)事、擁有指揮全權(quán)的戰(zhàn)區(qū)最高指揮官,，作戰(zhàn)指揮權(quán)由戰(zhàn)略空軍司令部,、駐越軍援司令部、太平洋艦隊分享指揮權(quán),，彼此之間各自為政,，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的計劃,。

????1983年的格林納達行動中，美國陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊就作戰(zhàn)任務區(qū)分難以達成一致,，最后不得不在格林納達島中間畫一條線,，陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊各負責一半；美陸軍一名少校為召喚近在眼前的海軍艦艇提供火力支援,，用自己的電話卡在公用電話上與美國本土陸軍總部聯(lián)系,，陸軍總部再與海軍總部聯(lián)系，海軍總部再與艦隊聯(lián)系,；停泊在近岸海域的海軍航空母艦拒絕運送傷員的陸軍直升機降落,，理由是陸航飛行員“沒經(jīng)過海上起降資格認證”。

????第三輪改革是1986年至今,，屬于完善階段,。改革之初，光論戰(zhàn)就歷時近五年,，可見這場改革的復雜程度,。這個時期，主要是確立了當前的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制,，賦予了參聯(lián)會主席多個關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力,，進一步強化了戰(zhàn)區(qū)司令的權(quán)力和影響力,。它徹底結(jié)束了軍種干預作戰(zhàn)指揮的局面,，從法律和實際操作兩個方面，實現(xiàn)了聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的突破,，建立起了“由國家指揮當局（總統(tǒng)和國防部長）到作戰(zhàn)司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部）,，再到任務部隊”的指揮鏈。

????這輪改革最為堅決,，也最為徹底,，基本上掃清了體制上的障礙。曾任國防部長的阿斯平說：“這可能是自1775年大陸會議創(chuàng)建大陸軍以來,，美國軍事史上最偉大的一次根本性巨變,。”

????目前,，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)主要由國家和戰(zhàn)區(qū)兩級構(gòu)成,。國家級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，由總統(tǒng),、國防部長,、參聯(lián)會和聯(lián)合參謀部組成，主要負責指揮全球性大規(guī)模戰(zhàn)爭及核大戰(zhàn),。參聯(lián)會主席由軍隊的高級將領(lǐng)擔任,，是總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問,，但是沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。戰(zhàn)區(qū)級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu),，由九大聯(lián)合作戰(zhàn)司令部構(gòu)成,，分為：太平洋、歐洲,、北方,、南方、中央,、非洲六個戰(zhàn)區(qū)司令部,，再加上特種作戰(zhàn)、戰(zhàn)略,、運輸三個不受地理責任區(qū)限制,、可在全球范圍內(nèi)行動的職能司令部。在西太平洋等重要方向,，還有常設(shè)的聯(lián)合特遣部隊司令部,。

????美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點，主要體現(xiàn)在四個方面：一是逐步建立和推進,，在一系列戰(zhàn)爭中得到了檢驗,，并逐步完善；二是通過強力推動,，把分散在各軍種的指揮權(quán),，轉(zhuǎn)移到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，徹底剝奪了軍種作戰(zhàn)指揮權(quán),，在國家指揮當局層面,，實現(xiàn)了政治控制與軍事效率的平衡；三是作戰(zhàn)指揮體制與建設(shè)管理體制分立,，但不完全分離,；四是注重運用法律手段，推動和保障改革,，每次改革都制定和修改有關(guān)法規(guī),。

????縱觀從二戰(zhàn)至今，在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革方面,，美軍主要改了三大塊內(nèi)容：一是成立了機構(gòu)（國防部,、參聯(lián)會和聯(lián)合司令部）；二是建立了指揮關(guān)系（作戰(zhàn)指揮鏈和行政指揮鏈）,；三是劃分了職能（國防部,、參聯(lián)會、聯(lián)合司令部,、軍種部）,。

????俄軍：雙重壓力推動三次變革

????俄羅斯軍事改革是在上個世紀90年代初整個國家全面轉(zhuǎn)軌的大動蕩背景下開始的,，經(jīng)歷了三輪大的改革。

????第一輪是1992年到1999年,，依托軍區(qū)搞聯(lián)合,。當時的想法是，把軍區(qū)領(lǐng)率機關(guān)變成戰(zhàn)區(qū)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu),。由于那個時候大的體制沒有調(diào)整,，總參也沒有放權(quán)，軍種仍有指揮權(quán),，軍區(qū)還不具備聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的能力,。只是在堪察加半島和加里寧格勒方向，分別組建了由海軍艦隊司令領(lǐng)導的聯(lián)合戰(zhàn)役司令部,。兩次車臣戰(zhàn)爭中,，俄軍既暴露出了指揮關(guān)系不順的問題，也暴露出了陸軍和空軍連不到一塊的問題,，教訓深刻,。

????第二輪是2004年到2007年，在普京總統(tǒng)親自推動下,，理順了國防部長與總參謀長的關(guān)系,，真正確立了國防部長對總參謀長的領(lǐng)導地位，在這個基礎(chǔ)上決定總參下放戰(zhàn)略方向的作戰(zhàn)指揮權(quán),，但未取得成功,。后來，在理順國防部長與總參謀長關(guān)系,、總參下放地區(qū)性作戰(zhàn)指揮權(quán)的基礎(chǔ)上,，搞了組建地區(qū)司令部的試點。

????但在建立戰(zhàn)區(qū)指揮體系上,，又走到了另外一個極端，就是想拋開軍區(qū)搞聯(lián)合,，在軍區(qū)之上增設(shè)一個地區(qū)司令部,。試驗證明，這種改革不符合聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的要求,，戰(zhàn)區(qū)總部體制不但沒有實現(xiàn)聯(lián)合的目的,，反而在軍區(qū)和總參之間“制造”了一個多余的中間指揮機構(gòu)，降低了指揮效率,，最后導致改革失敗,。

????第三輪是2008年到2012年，充分汲取前兩輪改革的經(jīng)驗教訓,，在“新面貌”改革中,，堅決取消軍種作戰(zhàn)指揮權(quán),，把海軍、空軍中央指揮所并入到了總參中央指揮所,。同時,，依托軍區(qū)成立聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，形成了“由總統(tǒng)和國防部長,，到總參謀長,，再到聯(lián)合戰(zhàn)略司令部或職能司令部，最后到軍兵種部隊”的作戰(zhàn)指揮鏈,。

????這一輪改革對俄軍后來的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制起到了決定性的作用,，戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制基本上得到確立。地區(qū)性軍事行動全部由戰(zhàn)區(qū)司令部負責,，由戰(zhàn)區(qū)司令部直接指揮各軍種戰(zhàn)役（艦隊是戰(zhàn)略戰(zhàn)役）司令部實施作戰(zhàn),，總參負責總體領(lǐng)導，但不直接干預作戰(zhàn)指揮,，指揮鏈大為縮短,。

????目前，俄軍已經(jīng)形成了國家和戰(zhàn)區(qū)兩級的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系,。國家級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu),，是由俄總統(tǒng)和國防部長、總參謀長和總參謀部構(gòu)成,?？偨y(tǒng)是在國防部長的協(xié)助下，依托總參指揮國家層級的聯(lián)合作戰(zhàn)以及核打擊力量,、空天軍,、空降兵作戰(zhàn)。戰(zhàn)區(qū)級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)包括東部,、西部,、南部和中部四個聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負責指揮轄區(qū)內(nèi)各軍種的聯(lián)合作戰(zhàn),。根據(jù)戰(zhàn)略形勢的變化,，2014年底俄又組建了北極聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負責北極方向的聯(lián)合作戰(zhàn),。

????俄軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點也非常鮮明,，既吸納借鑒美軍的經(jīng)驗，又充分考慮國情,、軍情和自身的特點,，保留了自己的軍事傳統(tǒng)。可以說,，外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部轉(zhuǎn)型對俄軍改革形成了倒逼效應,，這是一場絕境求生的改革。

????英法德日：新世紀軍改重大主題

????英軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制,。英女王名義上是武裝力量最高統(tǒng)帥,，實際上英國首相掌握軍隊最高指揮權(quán)，并通過國防大臣對全軍實施管理和指揮,。參謀長委員會負責就軍事行動向國防大臣和首相提出建議,，國防參謀長任委員會主席，三個軍種參謀長為成員,。國防參謀長是國防大臣的首席軍事顧問和英軍最高軍事指揮官,，根據(jù)首相和國防大臣的命令實施軍事指揮。2012年4月2日,，英軍成立聯(lián)合部隊司令部,，下轄13個跨軍種機構(gòu)，負責在全球范圍內(nèi)指揮聯(lián)合作戰(zhàn),。

????法軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制,。法軍已經(jīng)取消各軍種參謀長作戰(zhàn)指揮職能，將作戰(zhàn)指揮權(quán)完全集中在三軍聯(lián)合參謀長手中,。三軍聯(lián)合參謀長是政府的軍事顧問,，協(xié)助國防部長履行部隊準備、使用和總體組織權(quán),。在總統(tǒng)和政府領(lǐng)導下,，三軍聯(lián)合參謀長對所有軍事行動行使指揮權(quán)。2013年法軍在馬里的“藪貓行動”中的軍事行動,，由法國總統(tǒng)奧朗德親自決策,，國防部長委托三軍參謀長實施總體領(lǐng)導，陸,、海,、空、特種作戰(zhàn)和國家憲兵派部（分）隊參加,，三軍作戰(zhàn)中心對戰(zhàn)場的行動實施直接指揮,。此次行動的成功之處在于，在統(tǒng)一指揮之下,，參戰(zhàn)各軍兵種部（分）隊實現(xiàn)了緊密的協(xié)調(diào)與配合，特別是陸空協(xié)同突擊對迅速達成作戰(zhàn)目標發(fā)揮了重要作用,。

????德軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制,。德國聯(lián)邦總理為戰(zhàn)時軍隊最高統(tǒng)帥。國防部長為平時軍隊最高首長，戰(zhàn)時將指揮權(quán)移交聯(lián)邦總理,。聯(lián)邦國防軍總監(jiān)察長是國防部長的軍事顧問,，武裝力量指揮參謀部為其辦事機構(gòu)。2006年,，德軍賦予總監(jiān)察長對海外行動部隊的指揮權(quán),，2012年又明確各軍種監(jiān)察長接受總監(jiān)察長指揮，由總監(jiān)察長全面負責聯(lián)邦國防軍的戰(zhàn)略規(guī)劃,、軍事指揮和戰(zhàn)備工作,。軍種監(jiān)察長和勤務部隊監(jiān)察長，負責所屬部隊的戰(zhàn)備訓練和行政管理,，參與制定和實施國防總體方案,。

????日本自衛(wèi)隊2006年建立了由聯(lián)合參謀部指揮聯(lián)合任務部隊的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。聯(lián)合參謀部作為最高指揮機構(gòu),，在防衛(wèi)大臣的領(lǐng)導下,，對聯(lián)合任務部隊實施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮，統(tǒng)管全軍的聯(lián)合訓練和演習,。指揮鏈是：從首相和防衛(wèi)大臣,，到聯(lián)合參謀長，再到聯(lián)合任務部隊,。它有一個重要的特點就是,，日本自衛(wèi)隊作為美軍太平洋司令部的組成部分，來構(gòu)建聯(lián)盟作戰(zhàn)體系,、提高聯(lián)合作戰(zhàn)效能,，設(shè)立了集中型的聯(lián)合參謀部，以實現(xiàn)與美軍太平洋戰(zhàn)區(qū)指揮機構(gòu)的全方位對接,。

????值得注意的是,，日美經(jīng)過60年的軍事合作和頻繁的聯(lián)合演練，無論是指揮員駕馭聯(lián)合作戰(zhàn)的能力素質(zhì),，還是指揮機構(gòu)的運轉(zhuǎn)水平,，可以說是一流的，不可小看,。特別是新安保法通過后,，日美聯(lián)軍作戰(zhàn)將進一步深化，指揮控制一體化程度也會更高,。

????總之,，以美俄為代表的、世界主要國家軍隊聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革,，經(jīng)過了長期,、曲折的實踐探索,，其中有經(jīng)驗、有教訓,，有曲折,、有反復。在研究籌劃改革當中,，無論我們向外軍學習什么,，都必須充分考慮到國體、政體的不同,，軍隊性質(zhì)的不同,，一定要接中國的地氣。但作為改革的后發(fā)者,，深入分析他們籌劃推進改革的思想,、理念、方法路徑和利弊得失,，研究把握其中帶規(guī)律性的東西,，有利于開闊我們的視野，激活我們的思路,。（作者：軍事科學院外國軍事研究部部長,、少將 王衛(wèi)星）

??? 王衛(wèi)星，軍事科學院外國軍事研究部部長,、研究員,，中國軍事科學學會國際軍事分會會長，少將軍銜,。曾在軍區(qū),、軍、師,、團機關(guān),、部隊和院校工作。1996年調(diào)入軍事科學院,，先后任研究員,、研究室主任，副部長,、部長,。代表性學術(shù)著作有《中國軍事藝術(shù)》《白話中國兵法》《中國古代戰(zhàn)略理論精要》。