近年來,，在縣,、鄉(xiāng)體制（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責任方面,，出現(xiàn)了眾多“體制性困局”,，影響著基層治理的績效和現(xiàn)代化水平。
面臨“體制性困局”,，只有全面深化改革,，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權(quán)，理順省,、縣,、鄉(xiāng)的制度關(guān)系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責體制,，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本之路,。
權(quán)責不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn)
一級政府、一級權(quán)力,，有多大的權(quán)力,，就承擔相應(yīng)的多大責任，權(quán)責對等和權(quán)責分明,，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則,。但在現(xiàn)行的行政管理體制中，“權(quán)力金字塔”的體制架構(gòu),，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu),，“壓力型體制”由來已久。近年來,，為完成各種“限時型”任務(wù),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn)，權(quán)責不等現(xiàn)象進一步凸顯,。
按照現(xiàn)行授權(quán)慣例,，國家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項執(zhí)法權(quán)賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔著各項行政事務(wù)的落實權(quán),，但并無行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán),，如土地、環(huán)保,、衛(wèi)生,、教育、社會治安等方面,，縣級相關(guān)職能部門才有相關(guān)法律和條例授予的執(zhí)法權(quán),。
縣級政府及其職能部門，都有權(quán)力通過各式各樣的行政責任書,，把本應(yīng)由本職能部門負責完成的各項黨政任務(wù),，逐項逐條地下放到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有關(guān)項目資金和項目驗收的最終實質(zhì)性權(quán)力,，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務(wù)，分解量化的責任狀,，只能無條件照單接收,，少有討價還價的余地?？h級的各個專項辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項資金和資源,，并直接影響著各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終評比和干部升遷,。它們都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不敢得罪的“絕對上級部門”。
由是,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日益嚴重的權(quán)責失衡中,，一路蹣跚負重前行。
“層層加碼”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運轉(zhuǎn)的隱形邏輯
“層層傳導(dǎo)壓力”,，這是中國趕超型現(xiàn)代化能夠?qū)崿F(xiàn)歷史性提速的關(guān)鍵機制,，也是發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的關(guān)鍵路徑，這是必須加以正面肯定的,。
特別是近年來在黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責任,、信訪維穩(wěn)主體責任、環(huán)境保護主體責任,、公共安全主體責任等方面,，各級干部一再感受到各種責任“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創(chuàng)新的精神動力,。
但是,，各項政策和工程任務(wù)的具體完成，需要下級政府來推進和落實?？h級政府及其職能部門,，具有權(quán)力回旋余地，在下傳任務(wù)壓力的同時,，自覺不自覺地把相關(guān)責任搭便車式地順路“打包”,，下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，權(quán)力回旋余地相比之下極為有限,。因此，“層層傳導(dǎo)壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過程,，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導(dǎo)過程,。“層層加碼”機制也就在政策任務(wù)的下傳中,，無形變?yōu)椤皩訉酉滦敦熑巍睓C制,。
錢少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政拮據(jù)中無法自主
“一級政府、一級財政”,，這是公共財政管理的基本原則,，也是一級政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟保障。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的此消彼長,，在近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中格外凸顯,。
由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的空間有限,，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在悄悄地負債前行,。幾年前甚至幾十年前，前任甚至前前任的領(lǐng)導(dǎo),，通過各式各樣方式借的各種債務(wù),，后任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也根本“挖”不清楚，更無“欠債要還”的動機動力,。在一些不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn),，各種債務(wù)正在如滾雪球似的越來越大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮據(jù),，財力如此緊張,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負責的各種任務(wù)，也如滾雪球般越來越多,。從大類來說,，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定,、基礎(chǔ)教育,、衛(wèi)生醫(yī)療,、交通安全、公共秩序,、環(huán)境保護,、外來人口管理等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負責的大事,。計劃生育,、學(xué)校危房改造、創(chuàng)建省市先進教育鎮(zhèn),、公路改造與擴修,、信訪維穩(wěn)、精準扶貧,、防霾減排……統(tǒng)統(tǒng)在“一票否決”考核之列,。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一項工作被“一票否決”，其他工作做得再好,，也可能白搭,。
“前途無亮”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍穩(wěn)定性令人擔憂
當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢,，根本的制度激勵機制嚴重不足,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,，幾乎都是從上面和外鄉(xiāng)（按回避原則,，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人不能任職）調(diào)來的，最多任期兩屆,，許多人工作的根本動力是調(diào)往縣里當副縣級干部,，或到重要局當局長。一般趨勢是,，越年輕的書記、鎮(zhèn)長,，未來晉升的空間越大,，工作動力就越大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記,、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,，其工作動力也主要與其職業(yè)前景相關(guān)。副職中年齡較大的干部,，如果看不到晉升的希望,，其工作動力就可能嚴重受阻。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部,，也就是副科級以下干部,，工作時間長,、年齡大者，可能享受副科,、正科的工作待遇,，但其晉升已到天花板，工作動力嚴重不足,。
事業(yè)編的干部,，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂“七站八所”的技術(shù)性干部，如農(nóng)技站,、水利站,、工商所、財政所,、文化站,、司法所、糧管所,、信用社的干部,。各地干部人事制度中，有所謂行政編制與事業(yè)編制的“隔離規(guī)定”,，即事業(yè)編制不能直接提升為行政編制,。所以，事業(yè)編的干部,，其工作動力普遍嚴重不足,。
大學(xué)生志愿者和選調(diào)生，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔,，但不少人是受就業(yè)壓力所迫,，暫時來鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作經(jīng)歷中的跳板,，隨時準備考研或考公務(wù)員離開鄉(xiāng)鎮(zhèn),。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力構(gòu)成和激勵機制各不相同,。而從一般的體制性因素來考察,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：職業(yè)前景不佳，晉升渠道狹窄,、工作待遇低,、生活條件差。這些制度性限制,，嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的穩(wěn)定性和積極性,。
全面深化改革，走出“體制性困局”
當前,，應(yīng)進一步深化行政體制改革,，理順省,、縣、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系,，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“權(quán),、責、利”對等協(xié)調(diào)的體制機制,，充分賦予其更大的自主性和能動性,。
賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán)。全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),，地域特征和發(fā)展狀況千差萬別,。沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有的高達十幾億元，常住人口幾十萬,，相當于歐洲的中等城市,。而中西部相對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口只有幾千人,，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”,。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面,，應(yīng)賦予省,、縣兩級政府更多的地方發(fā)展自主權(quán)。在推進“省管縣,、省管市”體制改革中,，逐步取消“市管縣”體制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟特別發(fā)達的地方,，可以試點探索“鎮(zhèn)變市”改革,，實行“縣管市（鎮(zhèn)級市）”體制。
縣級政府應(yīng)進一步“強鎮(zhèn)擴權(quán)”,?？h級政府應(yīng)下放更多財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級“權(quán)責完備”的自主政府,。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制,，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài),。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權(quán)限,，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的試點改革,。
增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性,。在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的同時,，大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力,、財力,、人力得以保障的基礎(chǔ)上，成為有充分自主權(quán)力和自主空間的完備政府,，自主規(guī)劃和實施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的各項公共工程和公共服務(wù),。
改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性,。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇,，進一步拓寬年輕干部的晉升空間。規(guī)定縣級以上的公務(wù)員入職,，必須有3年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷,。
拓寬基層民眾民主參與，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機制,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家直接與基層民眾“對接”,，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績和干部的好壞。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面，應(yīng)開拓制度化機制渠道,，引入基層民主力量,，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運行在民主法治的軌道上。（周少來 本文作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員）
