燒餅是各地干部群眾的家常美食，但如果基層治理“翻”起了“燒餅”,，就讓人實在吃不消了,。半月談記者最近在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些多部門交叉施政的領(lǐng)域存在決策“翻燒餅”現(xiàn)象,。部門之間“神仙打架”,，基層成了“角力場”，讓基層干部做工作左右為難,，基層群眾利益受到嚴重損害,。
“神仙打架”：大棚項目很好，建在地上不行
中部一農(nóng)業(yè)大縣規(guī)劃了一個“農(nóng)光互補”的光伏農(nóng)業(yè)一體化項目,，市縣領(lǐng)導(dǎo)都大力支持,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自上級獲知，該項目把光伏發(fā)電電池板裝在農(nóng)業(yè)大棚頂上,，電池板之間留有較大間隙,，不會跟大棚內(nèi)的蔬菜“搶”陽光雨露;大棚高度是普通大棚的3倍,，可以實現(xiàn)多層栽培，正好發(fā)展立體農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè),。而且,，大棚發(fā)的電不僅可以并入電網(wǎng)售與電網(wǎng)公司，還可以用來完善大棚的照明,、保溫等功能,。一個項目，兩份收入,，讓干部們備受鼓舞,。
大棚就這樣建起來了，一切都符合預(yù)期,。只是,，當(dāng)收益即將裝進群眾腰包時,，“不速之客”駕到,。
縣國土部門找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人：你們這個項目建在了基本農(nóng)田上，是破壞耕地保護“紅線”的行為,，必須限期整治,，否則就要對負責(zé)人問責(zé)。
干部們當(dāng)場傻眼了：“項目啟動的時候,，我們反復(fù)征求了上級意見,，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部門都說可以,，還讓我們加快建設(shè)進度,。結(jié)果都搞好了，國土部門又跟我們說不行,，要么拆棚子,，要么摘帽子!”
怎么辦?干部們又跑到縣里去探問，結(jié)果發(fā)現(xiàn),，整改的壓力比上馬的動力大得多,，只得把項目設(shè)施陸陸續(xù)續(xù)拆掉，“農(nóng)光互補”落得個“拆光不補”,。
如此部門“神仙打架”,，并非這個縣基層干部群眾格外倒霉。半月談記者采訪發(fā)現(xiàn),，吃了上級施政“翻燒餅”的基層干部群眾,，遭遇的困境種類繁多。
規(guī)定“神仙打架”,，“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”,。中部某山區(qū)貧困縣歷來男子娶妻難,，有的即便結(jié)婚，也因生活貧窮妻子離家出走,。一些建檔立卡貧困戶反映,，當(dāng)?shù)卣雠_產(chǎn)業(yè)扶貧貸款政策，實施過程中放貸部門卻規(guī)定,，沒有結(jié)婚證的不能貸款,。
決策“神仙打架”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪著“拔河”,。徹底關(guān)停還是轉(zhuǎn)型升級,，讓洞庭湖區(qū)某縣的造紙業(yè)2017年陷入長達7個月的“拉鋸戰(zhàn)”。分管工業(yè)的縣領(lǐng)導(dǎo)認為,，只要行業(yè)淘汰了落后設(shè)備,，引進新技術(shù)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，沒必要關(guān)停,，縣里也不用背負一次性補償?shù)呢摀?dān);分管環(huán)保的縣領(lǐng)導(dǎo)則認為,，造紙廠無論如何轉(zhuǎn)型升級污染隱患都難消除，必須徹底關(guān)?！l(xiāng)鎮(zhèn)不知選哪條路走,，有的開了“同意轉(zhuǎn)型”的口子，企業(yè)聽話買了設(shè)備,，孰料年底上級連續(xù)發(fā)文,，湖區(qū)造紙廠無論大小三年內(nèi)全部騰退。一些造紙企業(yè)因此上訪,，壓力全落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上,。
政出多門：“各唱各的調(diào)，各吹各的號”
受訪的基層干部指出,，治理“翻燒餅”,，一方面在于部分政策制定時隨意性較大，“腦袋一拍有了,、胸脯一拍干了,、大腿一拍壞了”;另一方面也是官員“本位主義”作怪，上不了解宏觀政策,，下不關(guān)心基層民意,，只守著自己的“一畝三分地”做決定。
——決策隨意,，“非程序化”埋“打架”根源,。
華中科技大學(xué)教授趙振宇認為，一些政策,、法規(guī)之所以會出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象,，是因為決策過程存在“非程序化”亂象,。官員或圖省事，或貪專斷,，導(dǎo)致決策偏離程序軌道,，喪失了民主基礎(chǔ)和科學(xué)性，直接后果就是各級政府部門之間政令不統(tǒng)一,，立法,、司法和行政更無法有力配合，有效制約,，帶來許多荒唐的行政成本,，也給公權(quán)力“尋租”留下空間。
——片面重視部門利益,，“鍋”統(tǒng)統(tǒng)甩給基層,。
湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家陳文勝認為，“翻燒餅”治理的背后是部分上級單位唯自身,、唯部門利益為重,，“各唱各的調(diào)，各吹各的號”,，事前不了解基層實際,，群眾利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難處更不在心上,。
采訪中,，有基層干部反映：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但要重視縣委、縣政府的綜合考核,，還要應(yīng)對縣里很多部門的考核,，三天兩頭得簽責(zé)任狀，動不動“有關(guān)部門”就來個一票否決,?！八麄冋莆諏ｍ椯Y金、項目分配大權(quán),，都得罪不起,，出了問題，鍋只好我們來背,?！?/p>
——精準(zhǔn)對接淪為空談，項目竣工才提“紅線”,。
受訪的基層干部認為,，基層要實施一個項目，必然會涉及多個部門,，各部門雖說都是照章辦事,，但更習(xí)慣關(guān)起門來辦,，部際協(xié)商不暢通，對接機制不健全,，往往基層要到項目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”,，往往賬單填了填罰單，損了經(jīng)濟,，丟了形象,。
精準(zhǔn)“勸架”：法規(guī)要理清，權(quán)責(zé)要對等
受訪的專家和基層干部呼吁,，要避免決策“打架”,，需進一步規(guī)范政策、法規(guī)的制定流程,，把依法行政落到實處,，更需建立科學(xué)的問責(zé)機制，讓政策制定者和執(zhí)行者權(quán)責(zé)對等,，從制度上強化部門聯(lián)動的責(zé)任和意識,。
部分地方已著手規(guī)范出臺政策、法規(guī)時“各自為政”的問題,。湖北省人大常委會法規(guī)審批工作處處長鄭文金介紹,，修改后的立法法，除賦予設(shè)區(qū)市,、自治州人大及其常委會制定地方性法規(guī)職權(quán)外,，還賦予地方政府規(guī)章制定權(quán)。為夯實“監(jiān)督防線”,，湖北省人大常委會明確提出,，省、市(州)人大常委會和省人民政府要加強對市(州)政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督,。
同時,，湖北還提出四個“不得”原則，其中包括不得違反上位法的規(guī)定,，不得有地方保護主義,，不得違背法定程序等內(nèi)容。
曾就減少政策“打架”問題提交專項提案的全國政協(xié)委員梁靜建議，相關(guān)部門要把工作做到前面，在政策法規(guī)修訂前,，由法制辦對有關(guān)“打架”法規(guī)的適用問題予以明確，提高政策的可操作性,。在政策法規(guī)的制定過程中，可定期召開聯(lián)席會議,，以民主討論“勸架”,。
“要經(jīng)常性地對已頒行的政策法規(guī)進行梳理和處理,，及時對有沖突的內(nèi)容進行廢止、修改和補充完善,?！绷红o說。趙振宇則強調(diào),，決策出臺的程序化安排需要形成制度,，盡力杜絕“拍腦袋”決策。
一些基層干部認為,，真正消除“部門打架”,，還要以更加科學(xué)的問責(zé)機制為保障，實現(xiàn)發(fā)令者和基層執(zhí)行者權(quán)責(zé)對等,?！爸挥羞@樣，才能改變少數(shù)部門‘亂發(fā)號施令,，不全局考慮,，不承擔(dān)責(zé)任’的現(xiàn)象?！标愇膭僬f,。（半月談記者 周楠 梁建強）
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