新華社北京9月13日電 近日,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》,，并發(fā)出通知,，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。
《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》全文如下：
為深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,，落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議,、全國金融工作會議和中央財經(jīng)委員會第一次會議部署，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束,，降低國有企業(yè)杠桿率,，推動國有資本做強做優(yōu)做大，增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性,，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量,，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見。
一,、總體要求
?。ㄒ唬┛傮w目標(biāo)。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要舉措。要通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機制,，強化監(jiān)督管理,，促使高負(fù)債國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平，推動國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右,，之后國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平,。
（二）基本原則
——堅持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合,。所有行業(yè),、所有類型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制,。同時,，根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征，分行業(yè)設(shè)置國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),。突出監(jiān)管重點,，對超出約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的國有企業(yè)，結(jié)合企業(yè)所處發(fā)展階段,，在綜合評價企業(yè)各類財務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)發(fā)展前景基礎(chǔ)上,，根據(jù)風(fēng)險大小采取適當(dāng)管控措施。嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率,，適度靈活掌握有利于推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。
——堅持完善內(nèi)部治理與強化外部約束相結(jié)合,。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束要與深化國有企業(yè)改革,、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等有機結(jié)合,，建立健全長效機制,。同時，通過強化考核,、增強企業(yè)財務(wù)真實性和透明度,、合理限制債務(wù)融資和投資等方式，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債外部約束,。
——堅持提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合,。各有關(guān)方面要積極主動作為，根據(jù)總體目標(biāo)要求進(jìn)一步明確高負(fù)債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo),、步驟,、方式，并限期完成,。國有企業(yè)要堅持提質(zhì)增效,、苦練內(nèi)功，通過擴(kuò)大經(jīng)營積累增強企業(yè)資本實力，在嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失前提下,，不斷降低資產(chǎn)負(fù)債率,。同時，要為高負(fù)債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境,，完善資本補充機制,，擴(kuò)大股權(quán)融資，支持盤活存量資產(chǎn),，穩(wěn)妥有序開展債務(wù)重組和市場化債轉(zhuǎn)股,。
二、分類確定國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo),，對不同行業(yè),、不同類型國有企業(yè)實行分類管理并動態(tài)調(diào)整。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線,，基準(zhǔn)線加5個百分點為本年度資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線,，基準(zhǔn)線加10個百分點為本年度資產(chǎn)負(fù)債率重點監(jiān)管線。國有企業(yè)集團(tuán)合并報表資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,，可由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)主業(yè)構(gòu)成,、發(fā)展水平以及分類監(jiān)管要求確定。郵政,、鐵路等特殊行業(yè)或無法取得統(tǒng)計數(shù)據(jù)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,，由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)國家政策導(dǎo)向、行業(yè)情況并參考國際經(jīng)驗確定,。
由國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的中央企業(yè),，資產(chǎn)負(fù)債率管控工作繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行要求，實踐中再予以調(diào)整完善,。金融類國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束按照現(xiàn)有管理制度和標(biāo)準(zhǔn)實施,。
三、完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束機制
?。ㄒ唬┖侠碓O(shè)定資產(chǎn)負(fù)債率水平和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),。國有企業(yè)要根據(jù)相應(yīng)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線，綜合考慮市場前景,、資金成本,、盈利能力、資產(chǎn)流動性等因素,，加強資本結(jié)構(gòu)規(guī)劃與管理,，合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持財務(wù)穩(wěn)健,、有競爭力,。
?。ǘ┘訌娰Y產(chǎn)負(fù)債約束日常管理。國有企業(yè)經(jīng)營管理層要忠實勤勉履職,，審慎開展債務(wù)融資,、投資、支出,、對外擔(dān)保等業(yè)務(wù)活動,，防止有息負(fù)債和或有債務(wù)過度累積，確保資產(chǎn)負(fù)債率保持在合理水平,。在年度董事會或股東（大）會議案中,，要就資產(chǎn)負(fù)債狀況及未來資產(chǎn)負(fù)債計劃進(jìn)行專項說明，并按照規(guī)范的公司治理程序,，提交董事會或股東（大）會審議,。在企業(yè)可能或已實質(zhì)陷入財務(wù)困境時，要及時主動向相關(guān)債權(quán)人通報有關(guān)情況,，依法依規(guī)與相關(guān)債權(quán)人協(xié)商,，分類穩(wěn)妥處置相關(guān)債務(wù)。
?。ㄈ娀瘒衅髽I(yè)集團(tuán)公司對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束。國有企業(yè)集團(tuán)公司要根據(jù)子企業(yè)所處行業(yè)等情況,，按照國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率控制指標(biāo)要求,，合理確定子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率水平，并將子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債約束納入集團(tuán)公司考核體系,，確保子企業(yè)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行,。國有企業(yè)集團(tuán)公司要進(jìn)一步強化子企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)和業(yè)務(wù)獨立性,，減少母子企業(yè),、子企業(yè)與子企業(yè)之間的風(fēng)險傳染。
?。ㄋ模┰鰪妰?nèi)源性資本積累能力,。國有企業(yè)要牢固樹立新發(fā)展理念，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心,，著力提升經(jīng)營管理水平,，進(jìn)一步明確并聚焦主業(yè)瘦身健體，通過創(chuàng)新驅(qū)動提高生產(chǎn)率,，增強企業(yè)盈利能力,，提高企業(yè)資產(chǎn)和資本回報率，為企業(yè)發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)源性資本,。
四,、強化國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債外部約束機制
（一）建立科學(xué)規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測與預(yù)警體系。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要建立以資產(chǎn)負(fù)債率為核心,，以企業(yè)成長性,、效益、償債能力等方面指標(biāo)為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測與預(yù)警體系,。對資產(chǎn)負(fù)債率超過預(yù)警線和重點監(jiān)管線的國有企業(yè),，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)特點、發(fā)展階段,、有息負(fù)債和經(jīng)營性負(fù)債等債務(wù)類型結(jié)構(gòu),、短期負(fù)債和中長期負(fù)債等債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，以及息稅前利潤,、利息保障倍數(shù),、流動比率、速動比率,、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量等指標(biāo),，科學(xué)評估其債務(wù)風(fēng)險狀況，并根據(jù)風(fēng)險大小程度分別列出重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單,，對其債務(wù)風(fēng)險情況持續(xù)監(jiān)測,。
（二）建立高負(fù)債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負(fù)債率機制,。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè),，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要明確其降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時限，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實施,。不得實施推高資產(chǎn)負(fù)債率的境內(nèi)外投資,，重大投資要履行專門審批程序，嚴(yán)格高風(fēng)險業(yè)務(wù)管理,，并大幅壓減各項費用支出,。依據(jù)市場化法治化原則，與業(yè)務(wù)重組,、提質(zhì)增效相結(jié)合,，積極通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資,、實施市場化債轉(zhuǎn)股,、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務(wù)水平。
?。ㄈ┙∪Y產(chǎn)負(fù)債約束的考核引導(dǎo),。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要加強過程監(jiān)督檢查，將降杠桿減負(fù)債成效作為企業(yè)考核和評價的重要內(nèi)容,。對列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè),，要將企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率納入年度經(jīng)營業(yè)績考核范圍,，充分發(fā)揮考核引導(dǎo)作用，督促企業(yè)貫徹落實資產(chǎn)負(fù)債管控要求,。
?。ㄋ模┘訌娊鹑跈C構(gòu)對高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束。對資產(chǎn)負(fù)債率超出預(yù)警線的國有企業(yè),，相關(guān)金融機構(gòu)要加強貸款信息共享,，摸清企業(yè)表外融資、對外擔(dān)保和其他隱性負(fù)債情況,，全面審慎評估其信用風(fēng)險,，并根據(jù)風(fēng)險狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物,、擔(dān)保等貸款條件,。對列入重點關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負(fù)債率超出重點監(jiān)管線的國有企業(yè)，新增債務(wù)融資原則上應(yīng)通過金融機構(gòu)聯(lián)合授信方式開展,，由金融機構(gòu)共同確定企業(yè)授信額度,，避免金融機構(gòu)無序競爭和過度授信，嚴(yán)控新增債務(wù)融資,。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè),，金融機構(gòu)原則上不得對其新增債務(wù)融資。
?。ㄎ澹娀髽I(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制,。加強企業(yè)財務(wù)真實性和透明度審核監(jiān)督。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對企業(yè)財務(wù)真實性負(fù)全責(zé),，要確保企業(yè)不虛報資產(chǎn)隱匿債務(wù)，財務(wù)信息真實可靠,。會計師事務(wù)所等專業(yè)中介機構(gòu)要嚴(yán)格按照會計準(zhǔn)則規(guī)范出具審計報告,，客觀準(zhǔn)確反映企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債狀況。加強社會信用體系建設(shè),，完善企業(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制,，將違法違規(guī)企業(yè)、中介機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人員納入失信人名單,，并依法依規(guī)嚴(yán)格追究責(zé)任,，加大處罰力度。
五,、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的配套措施
?。ㄒ唬├迩逭畟鶆?wù)與企業(yè)債務(wù)邊界。堅決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù),。嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù),，嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債,；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,。多渠道盤活各類資金和資產(chǎn),，積極穩(wěn)妥化解以企業(yè)債務(wù)形式形成的地方政府存量隱性債務(wù)，保障國有企業(yè)合法權(quán)益,。進(jìn)一步完善國有企業(yè)參與國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略,、承擔(dān)公共服務(wù)等的合法權(quán)益保障機制。各級政府和社會組織要嚴(yán)格落實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的各項政策,，一般情況下,，不得強制要求國有企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由政府或社會組織承擔(dān)的公益性支出責(zé)任。國有企業(yè)自愿承擔(dān)的,，應(yīng)嚴(yán)格履行相應(yīng)決策程序,。加快推進(jìn)“三供一業(yè)”分離移交，減輕國有企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān),，協(xié)助解決國有企業(yè)歷史遺留問題,。
（二）支持國有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),。鼓勵國有企業(yè)采取租賃承包,、合作利用、資源再配置,、資產(chǎn)置換或出售等方式實現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動,，提高資產(chǎn)使用效率，優(yōu)化資源配置,。鼓勵國有企業(yè)整合內(nèi)部資源,，將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，提高存量資產(chǎn)利用水平,，改善企業(yè)經(jīng)營效益,。鼓勵國有企業(yè)加強資金集中管理，強化內(nèi)部資金融通,，提高企業(yè)資金使用效率,。支持國有企業(yè)盤活土地使用權(quán)、探礦權(quán),、采礦權(quán)等無形資產(chǎn),，充分實現(xiàn)市場價值。積極支持國有企業(yè)按照真實出售,、破產(chǎn)隔離原則,，依法合規(guī)開展以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施,、商業(yè)物業(yè)等不動產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù),。推動國有企業(yè)開展債務(wù)清理,，減少無效占用，加快資金周轉(zhuǎn),。在風(fēng)險可控前提下,，鼓勵國有企業(yè)利用債券市場提高直接融資比重，優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu),。
?。ㄈ┩晟茋衅髽I(yè)多渠道資本補充機制。以增加經(jīng)營效益為前提,，進(jìn)一步完善國有企業(yè)留存利潤補充資本機制,。與完善國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局相結(jié)合，實現(xiàn)國有資本有進(jìn)有退動態(tài)管理,，將從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出的國有資本用于急需發(fā)展行業(yè)和領(lǐng)域國有企業(yè)的資本補充,。充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的作用，在逐步解決企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本后,，更多作為資本投向關(guān)系國家安全,、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。充分運用國有資本投資,、運營公司,，吸收社會資金轉(zhuǎn)化為資本。積極推進(jìn)混合所有制改革,，鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份,、增資擴(kuò)股、合資合作等方式引入民營資本,。鼓勵國有企業(yè)充分通過多層次資本市場進(jìn)行股權(quán)融資,，引導(dǎo)國有企業(yè)通過私募股權(quán)投資基金方式籌集股權(quán)性資金，擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模,。支持國有企業(yè)通過股債結(jié)合,、投貸聯(lián)動等方式開展融資，有效控制債務(wù)風(fēng)險,。鼓勵國有企業(yè)通過主動改造改制創(chuàng)造條件實施市場化債轉(zhuǎn)股。
?。ㄋ模┓e極推動國有企業(yè)兼并重組,。支持通過兼并重組培育優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)。鼓勵國有企業(yè)跨地區(qū)開展兼并重組,。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高,、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)國有企業(yè)的聯(lián)合重組力度。鼓勵各類投資者通過股權(quán)投資基金,、創(chuàng)業(yè)投資基金,、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與國有企業(yè)兼并重組,。
（五）依法依規(guī)實施國有企業(yè)破產(chǎn),。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾,、公平保障各方權(quán)利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用,。支持國有企業(yè)依法對扭虧無望,、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸子企業(yè)”進(jìn)行破產(chǎn)清算。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的子企業(yè),，支持債權(quán)人和國有企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組,。對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算,，堅決防止“大而不能倒”,，堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。同時,，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護(hù)社會穩(wěn)定工作,。
六、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的組織實施
?。ㄒ唬┟鞔_各類責(zé)任主體,。國有企業(yè)是落實資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，要按照本指導(dǎo)意見要求,，明確企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率控制目標(biāo),，深化內(nèi)部改革，強化自我約束,，有效防范債務(wù)風(fēng)險,，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，確保企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營,。相關(guān)金融機構(gòu)要根據(jù)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債和經(jīng)營情況,，審慎評估企業(yè)債務(wù)融資需求，平衡股債融資比例,，加強貸后管理,，開展債務(wù)重組，協(xié)助企業(yè)及時防范和化解債務(wù)風(fēng)險,。對落實本指導(dǎo)意見不力和經(jīng)營行為不審慎導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率長期超出合理水平的國有企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人,，相關(guān)部門要加大責(zé)任追究力度。對落實本指導(dǎo)意見弄虛作假的國有企業(yè),，相關(guān)部門要對其主要負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員從嚴(yán)從重處罰,。
（二）建立部門信息共享和社會公開監(jiān)督約束機制,。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險狀況,，報送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）辦公室,，并由聯(lián)席會議辦公室通報相關(guān)部門，為相關(guān)部門開展工作提供必要基礎(chǔ)信息,。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將各類企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線以及按照規(guī)定應(yīng)公開的企業(yè)財務(wù)信息,，通過“信用中國”等媒介向社會公開，接受社會監(jiān)督,。
?。ㄈ┘訌妵衅髽I(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束實施工作的組織協(xié)調(diào)。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要按照本指導(dǎo)意見確定的降低國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率目標(biāo)和約束標(biāo)準(zhǔn),，分解落實,、細(xì)化要求、加強指導(dǎo),、嚴(yán)格考核,，有關(guān)情況及時報告聯(lián)席會議辦公室。各級審計部門要依法獨立開展審計監(jiān)督,，促進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束落實到位,。相關(guān)金融管理部門要按照本指導(dǎo)意見進(jìn)一步明確規(guī)則，加強對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促,。各級政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況時,，應(yīng)報告國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況和資產(chǎn)負(fù)債率控制情況。聯(lián)席會議要加強組織領(lǐng)導(dǎo),、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé)，確保國有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率取得實效,。重大問題要及時報告黨中央,、國務(wù)院。
