原標(biāo)題：2018，基層治理十大靶點(diǎn)
2018年,，注定是“基層治理”之年,。年初以來，《半月談》持續(xù)刊發(fā)系列來自基層一線的調(diào)研稿件,，聚焦基層治理之困,，求解基層治理之策,。基層治理話題熱度不斷高漲,，直接促成了部分中央文件的出臺(tái),。“基層治理”這一概念,，也正式進(jìn)入中央文件,，成為治國理政的重要考量。
歲末年初之際,，半月談編輯部再度組織記者分赴全國各地調(diào)研采訪,，圍繞2018年《半月談》報(bào)道的基層治理主要靶點(diǎn)，展開新一輪近距離觀察,。哪些方面有好轉(zhuǎn)?哪些依然如故?哪些痛點(diǎn)需要持續(xù)診治?哪些還沒有得到足夠重視?我們希望通過繼續(xù)反映基層治理的最新動(dòng)態(tài),、基層干部的呼聲建言，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)基層治理能力提升,，助力鄉(xiāng)村振興,。
十大靶點(diǎn)關(guān)鍵詞： 督查檢查頻繁 問責(zé)濫用 壓力“甩鍋” 處處留痕 材料論英雄 庸懶干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失
靶點(diǎn)一：督查檢查頻繁
在深化改革進(jìn)程中，上級(jí)有關(guān)部門的督查檢查無疑是保障各項(xiàng)政策落實(shí)的重要手段,，但一段時(shí)間以來,，各項(xiàng)督查檢查過多過頻，且形式主義嚴(yán)重,，耗費(fèi)基層干部大量時(shí)間精力,，滋長了“脫實(shí)向虛”的不良風(fēng)氣，廣大基層干部嘖有煩言,。
《半月談》就此問題刊發(fā)了《來督導(dǎo)督查的人比抓落實(shí)的還多》《奇葩考核逼出年終迎檢亂象》《迎檢辦公室,，4年裝3次》等多篇稿件，引發(fā)基層強(qiáng)烈共鳴,。
下有所呼,，上有所應(yīng)。10月,，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),，提出督查檢查考核“瘦身減負(fù)”，一系列明確規(guī)定在基層干部群眾中反響熱烈,。
時(shí)下,，各地或緊急叫停過頻的督查檢查，或細(xì)化措施減輕基層迎檢負(fù)擔(dān),，遏制這一突出問題,。湖北省紀(jì)委明確提出，取消對(duì)市州紀(jì)委工作績效年終考評(píng)和優(yōu)勝單位評(píng)選表彰活動(dòng)。湖南長沙市委近日對(duì)違規(guī)開展燃煤污染整治工作督查的長沙市發(fā)改委通報(bào)批評(píng),，并責(zé)令其書面檢討,。一夜間，長沙某區(qū)原本年底全面鋪開的132項(xiàng)督查考核項(xiàng)目壓縮至25項(xiàng),。
“近期下來督查檢查的人確實(shí)比以前少了,。”有基層干部在為“松綁減負(fù)”點(diǎn)贊的同時(shí)還呼吁,，要防止督查檢查過多過頻現(xiàn)象“改頭換面”,。
西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談?dòng)浾咄嘎叮械亩讲闄z查組換了“馬甲”改叫“督導(dǎo)組”“調(diào)研組”,，部分地區(qū)接受“督導(dǎo)”“調(diào)研”的任務(wù)依然很重,。
有的督查檢查仍然“重形式輕內(nèi)容”?！坝袝r(shí)候?yàn)榱擞瓩z,，全員空崗去巡邏，老百姓來辦事找不到人,?！庇械亩讲闄z查全憑“印象分、感情分”,?！白疃嗟囊惶欤覀冟l(xiāng)鎮(zhèn)來了12個(gè)檢查組,，每次都要主要領(lǐng)導(dǎo)陪同,，不然就是不重視，將會(huì)影響考評(píng)結(jié)果,?！睆V西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說。
基層干部期待執(zhí)行中央文件要“不打折扣,，落到實(shí)處”,，期盼中央著力整治部分地方督查檢查的種種“套路”：督查檢查標(biāo)準(zhǔn)不明確，不同時(shí)間段有不同標(biāo)準(zhǔn),，不同級(jí)別有不同標(biāo)準(zhǔn),，甚至檢查人不同標(biāo)準(zhǔn)也不同;自由裁量空間大，導(dǎo)致基層干部無所適從,，往往一項(xiàng)工作不得不反復(fù)整改。
有扶貧工作人員反映,，脫貧摘帽檢查,，國家級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)鎖定在“兩不愁三保障”上，但到省級(jí)就增加了很多其他指標(biāo)。一名鄉(xiāng)黨委書記說,，同是第三方檢查,，省里的標(biāo)準(zhǔn)就比國家標(biāo)準(zhǔn)繁瑣很多，也機(jī)械教條很多,。
“最怕督查檢查的人不了解情況,，還帶著抓政績的想法下來督查檢查，覺得沒查出問題就是暗訪不到位,?！苯K淮安某副鄉(xiāng)長說。一名督查檢查干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f,，有的主管領(lǐng)導(dǎo)甚至明確給督查組同志表示“查不出問題,，就是督查組本身有問題”。
如何糾正走偏的督查檢查思維,，讓基層干部擺脫高壓作業(yè),、干活憋屈的心理狀態(tài)，是當(dāng)前亟待解決的問題,。
靶點(diǎn)二：?jiǎn)栘?zé)濫用
“問責(zé)已屬于家常便飯,，讓對(duì)工作付出大量心血的干部氣餒甚至寒心?！币幻絽^(qū)縣鄉(xiāng)黨委書記告訴半月談?dòng)浾?，?dāng)?shù)爻雠_(tái)規(guī)定：凡是出現(xiàn)一個(gè)貧困家庭孩子輟學(xué)，無論什么原因,，整村不能脫貧摘帽,，扶貧干部要被問責(zé)。
工作中失責(zé)必問,、問責(zé)必嚴(yán)是應(yīng)該的，但不少地方出現(xiàn)的問責(zé)濫用現(xiàn)象,，成為基層干部的心病,。基層干部普遍反映,，現(xiàn)在的問責(zé)狀態(tài)是“下面一顆釘,，上面千把錘。隨時(shí)可能挨一錘,，就是不知誰先錘”,。
針對(duì)問責(zé)濫用泛化，《半月談》刊發(fā)了《濫用問責(zé)“五座大山”傷了基層干部》《湊數(shù)式問責(zé),，讓基層干部“躺槍”》《遇事先鬧,，一鬧就見效?“恐鬧癥”戳中基層治理軟肋》《屬地管理之惑：要管沒權(quán),，不管“背鍋”》等文章，引發(fā)輿論持續(xù)關(guān)注,。中辦《通知》明確提出,，不能簡(jiǎn)單以問責(zé)代替整改，也不能簡(jiǎn)單搞終身問責(zé),。
各地也在采取積極行動(dòng)整治濫用問責(zé)的不良傾向,，鼓勵(lì)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)作為。湖北探索建立問責(zé)分析研判機(jī)制,，對(duì)干部的失誤錯(cuò)誤深入客觀地分析認(rèn)定;浙江創(chuàng)新干部管理機(jī)制,，為改革者護(hù)航，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng);湖南專門出臺(tái)相關(guān)文件,，制定細(xì)致措施,，及時(shí)為受誣告被問責(zé)干部正名。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),，雖然各地已初步發(fā)力制止問責(zé)濫用,，但花樣繁多的問責(zé)“招數(shù)”，仍如懸在基層干部頭頂之劍,，讓他們?nèi)缏谋”?/p>
屬地問責(zé),，基層干部抱怨最多?！皩俚毓芾硎莻€(gè)筐,，什么都往里面裝?！蔽鞑磕车匾幻值拦ぷ魅藛T說,，上級(jí)對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的年終考核中，有重要指標(biāo)31項(xiàng),，幾乎都與屬地責(zé)任有關(guān),。
“基層對(duì)很多工作既沒有審批權(quán)、執(zhí)法權(quán),，又無能力去落實(shí),，一旦出了問題卻要屬地負(fù)責(zé)?！薄笆虑盁o法參與,，事后卻要負(fù)責(zé)任，于法于情都不妥,?！?這種以“屬地管理”的名義將許多上級(jí)職能部門的工作壓給基層的做法，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道頗為不滿,。
東部某鎮(zhèn)常年分管農(nóng)村工作的人大主席劉多(化名)對(duì)近期遭受的職能式問責(zé)感到委屈：“不論曲直是非,，不去了解工作實(shí)際問題和考慮具體情況,，機(jī)械地?fù)]舞問責(zé)板子,，有點(diǎn)不分青紅皂白,，希望中央能夠出臺(tái)專門措施加以整治?！?/p>
基層干部認(rèn)為,，不能為應(yīng)付上級(jí)或平息輿論，選擇“事情出了,，總得有人擔(dān)責(zé)”的方式問責(zé),，一出事就“多處分幾個(gè)干部”;不能簡(jiǎn)單以問責(zé)數(shù)量衡量整治效果，“泛化問責(zé)”;不能不管整改問題,、促進(jìn)工作，純粹“找茬”,。
問責(zé)的震懾力來自公信力,，而公信力建立在事實(shí)、依據(jù),、程序等都經(jīng)得起推敲的基礎(chǔ)之上,。基層干部期盼,，執(zhí)紀(jì)問責(zé)要做到公道正派，杜絕憑領(lǐng)導(dǎo)喜好隨意問責(zé),。要嚴(yán)格依照問責(zé)條例和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求,，深入調(diào)查、仔細(xì)核實(shí),，正確區(qū)分問題性質(zhì)，嚴(yán)格決策和審批程序,。
同時(shí)他們呼吁,，不能過度依賴問責(zé)來推動(dòng)工作,，應(yīng)完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè),，真正讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制落地，為基層干部創(chuàng)業(yè)干事“撐腰鼓勁”,。
靶點(diǎn)三：壓力“甩鍋”
壓力層層傳導(dǎo)，向下層層壓實(shí)責(zé)任,，原本是落實(shí)各項(xiàng)工作的必要之舉,，而不少地方卻將壓實(shí)責(zé)任變異為壓力“甩鍋”：督查檢查“甩鍋”,，轉(zhuǎn)發(fā)文件“甩鍋”,，分配任務(wù)也“甩鍋”,，“鍋鍋”砸向基層。
瞄準(zhǔn)基層干部反映強(qiáng)烈的群體性壓力,，《半月談》推出過《責(zé)任層層甩,，基層兜不住》《你能甩責(zé)任，我就瞎對(duì)付》《警惕壓力傳導(dǎo)淪為“層層加碼”》等報(bào)道,。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),，當(dāng)前開展某項(xiàng)工作，不少上級(jí)部門的基本模式是“開會(huì)動(dòng)員—發(fā)文布置—督查考核”,。開會(huì)內(nèi)容多半是圍繞“高度重視”“細(xì)化措施”“督查問責(zé)”的官話,、套話，缺少實(shí)在“干貨”,。開完會(huì),、發(fā)完文件后，就等著基層報(bào)材料,，最后到基層來督查考核,。
壓力“甩鍋”的途徑是，上面布置的任務(wù)層層甩下去,，最終甩給基層,。如此，中間部門成了“文件中轉(zhuǎn)站”,，工作全部交給基層去干,。一些部門只是對(duì)上級(jí)文件略微改動(dòng)，簡(jiǎn)單將指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到基層,，很少研究文件精神如何結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地貫徹落實(shí),，搞“一刀切”“上下一樣粗”，機(jī)械落實(shí),。
更讓基層干部害怕的壓力“甩鍋”是：上面布置任務(wù),，中間層層加碼，層層往下甩,，最終基層兜底。在這一過程中,，時(shí)間越來越緊,，要求越來越高，最終基層兜不住,，只能瞎對(duì)付,。特別是面對(duì)一些急難險(xiǎn)重的任務(wù),，有的上級(jí)部門把風(fēng)險(xiǎn)甩給基層，自己做“太平官”,。一旦出問題,，就把做事的干部推到前面。
受訪基層干部說,，壓力加碼看似是倒逼基層干部干事?lián)?dāng)?shù)拇胧?，?shí)則易造成上級(jí)制定的政策無法真正在基層落地，脫離實(shí)際,，造成基層形式主義的泛濫，以及上級(jí)問責(zé)的濫用,。
要清理過多的“責(zé)任狀”“一票否決”等事項(xiàng),。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員告訴半月談?dòng)浾撸簧倏h直部門將自身業(yè)務(wù)“甩鍋”給鄉(xiāng)鎮(zhèn),，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂“責(zé)任狀”,，將相關(guān)工作與績效考評(píng)、通報(bào)問責(zé)等掛鉤,。
多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,，“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)”等重要工作簽訂“責(zé)任狀”還能理解,，但越來越多部門濫用手中的考核權(quán)力,，導(dǎo)致不少工作都變相實(shí)行“一票否決”?！斑@是上級(jí)部門推卸責(zé)任,，不盡本分?！?/p>
要讓“屬地管理”與考核問責(zé)脫鉤,。在“屬地管理”標(biāo)準(zhǔn)之下，某街道一個(gè)城管科不僅要負(fù)責(zé)街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化亮化管理,、動(dòng)植物疫情防控等任務(wù),，還要負(fù)責(zé)文物保護(hù)、廢舊物品回收管理等近20項(xiàng)工作,，這還不包括要協(xié)助職能部門完成的工作,。
上級(jí)“甩鍋”，本質(zhì)上是權(quán)責(zé)失衡,。多名受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f,，“執(zhí)法在部門，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn);投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),，收益歸部門;管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),，罰沒歸部門”的現(xiàn)象,，司空見慣。東部某鎮(zhèn)黨委書記建議,，各級(jí)各部門須權(quán)責(zé)分明,，明確某項(xiàng)具體工作中，上級(jí)職能部門承擔(dān)什么責(zé)任,，基層具體做哪些工作,。同時(shí)，上級(jí)部門要真正到基層來調(diào)研,，幫助協(xié)調(diào)解決基層在工作落實(shí)過程中無法解決的問題,。
江蘇徐州某鎮(zhèn)黨委書記建議，應(yīng)適度下放權(quán)力,，賦予基層一定自主權(quán),，允許基層就自身事務(wù)自主探索。他說,，該縣正推行綜合執(zhí)法改革,，下放了一定權(quán)力。但這項(xiàng)創(chuàng)新也面臨一些梗阻,，如給鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),，但因缺乏配套改革和相關(guān)資源投入支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住,，諸多難題亟待破解,。
靶點(diǎn)四：處處留痕
工作還沒開展多少，記錄本中卻早已大段鋪陳;和群眾還沒聊上幾句,，就忙著拍照合影……地方開展工作,，不論文字、圖片,、視頻,，處處要留痕，重“痕”不重“績”,、留“跡”不留“心”,。片面強(qiáng)調(diào)“工作留痕”，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)資源,，更致使假痕,、虛痕流行。
《半月談》今年刊載的《以痕跡論政績,，“痕跡主義”有點(diǎn)過了》《微信工作群衍生指尖上的形式主義》《橫幅一拉,、姿勢(shì)一擺、照片一拍就完事?紅色教育，讓形式主義走開》等報(bào)道,，引發(fā)基層對(duì)“處處留痕”的回應(yīng),。
近期回訪，半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn),，“處處留痕”“痕跡主義”,，雖飽經(jīng)基層質(zhì)疑、媒體否定,，但仍然是當(dāng)前不少地方的重要工作內(nèi)容,，甚至日漸內(nèi)化為這些地方的工作慣性和工作方式。
臨近年底,，為了讓脫貧攻堅(jiān)的資料齊全,，山西一些村子在2018年12月份補(bǔ)2014年《減貧人口名單公示》的材料，悄悄貼出來公示3至5分鐘,，找?guī)孜淮迕駭[出認(rèn)真觀看的樣子,，抓緊時(shí)間拍兩張照片。拍照結(jié)束,，公示馬上撕掉。圍觀村民心知肚明,，當(dāng)作笑話看待,。
留痕的范圍越來越廣，留痕方式也在升級(jí)換代：從文圖視頻現(xiàn)場(chǎng)留痕,，發(fā)展到微信,、APP實(shí)時(shí)留痕，再到GPS定位留痕,、跟蹤留痕,。湖南某貧困縣的干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f，上面要求采集貧困戶GPS數(shù)據(jù),，因?yàn)樯絽^(qū)信號(hào)不好,，經(jīng)常要采集幾次才能成功。
受訪基層干部反映,，留痕與時(shí)下一些督查檢查考核捆綁在一起,，成為一種督導(dǎo)方式，帶歪了許多干部的工作觀,、政績觀,，給基層有效治理造成消極影響。
東部某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,，村里的專門會(huì)議記錄就包括：村兩委會(huì)議記錄,、民主議政日記錄、坐班值班記錄、集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議記錄,，還有綜治維穩(wěn)調(diào)解記錄,、巡邏記錄、幫教記錄,、普法記錄,、扶貧記錄等等。
把“痕跡”當(dāng)政績,，亟待糾偏,。不少基層干部說，基層之所以勤于留痕,，熱衷于“編造臺(tái)賬應(yīng)對(duì)檢查,，擺塊牌子做個(gè)樣子”，癥結(jié)不僅在于自身的政績觀出了偏差,，還在于上級(jí)部門考核評(píng)價(jià)管理的方式出了問題,。
習(xí)近平總書記在中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來?，F(xiàn)在,，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”,、留“跡”不留“心”……這些問題既占用干部大量時(shí)間,、耗費(fèi)大量精力，又助長了形式主義,、官僚主義,。
這種狀況必須改變?；鶎雍粲?，改變務(wù)虛不務(wù)實(shí)的考核現(xiàn)象，不要把業(yè)績?cè)u(píng)估和干部考核簡(jiǎn)單化,、表面化,，用所謂的“工作留痕”代替科學(xué)監(jiān)督和精準(zhǔn)考核。要優(yōu)化考核設(shè)置,，在目標(biāo)考核中注重基層群眾的口碑和工作實(shí)績的參照,。
靶點(diǎn)五：材料論英雄
扶貧干部流傳一句話，“扶貧工作干得好,，不如材料整得好”,。針對(duì)基層廣泛流行“材料美化”的做法，半月談?dòng)浾卟蓪懥恕痘鶎訁R報(bào)材料能擰出多少水分》《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》《基層“創(chuàng)新”中的造詞亂象》等一批稿件,，不斷考問材料出政績,、材料論英雄這一不良傾向。
半月談?dòng)浾呓谡{(diào)研發(fā)現(xiàn)，材料出政績,、材料論英雄的思維,、做法，雖經(jīng)中央三令五申,、嚴(yán)格禁止,，但至今仍在部分地方和部門流行。
材料多,，讓基層不堪承受,。安徽某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，前段時(shí)間有領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研,，詢問村干部,，村里一年需要上報(bào)多少材料，村干部粗略統(tǒng)計(jì)了一下,，一個(gè)星期大概要3000頁紙用于打印方方面面的匯報(bào)材料,。“一個(gè)村都這么多,，一個(gè)鎮(zhèn)的就更不用說了,。”
材料急,，迫使基層忙于務(wù)虛,。廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾撸骸拔易疃嗟囊惶焓盏搅?8份文件，給的時(shí)間特別緊急,。縣里有時(shí)上午11點(diǎn)下文,，要求下午3點(diǎn)之前報(bào)數(shù)據(jù);下午5點(diǎn)半下文,，要求晚上11點(diǎn)前報(bào)反饋?！?/p>
部分上級(jí)單位檢查考核走馬觀花,，更多是看材料。于是,，各種“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包裝文章”應(yīng)運(yùn)而生,，編“亮點(diǎn)”，造“典型”,，計(jì)劃當(dāng)成績,。虛假材料，不僅無益于地方工作,，反而害處極大,。
基層工作需要的是務(wù)實(shí)、扎實(shí)的材料?；鶎痈刹空f,，工作不夠，材料來湊,，寫材料“玩套路”“搞美化”,，是典型的形式主義，與黨的十八大以來中央出臺(tái)的一系列改進(jìn)文風(fēng)的政策措施相違背,，折射出部分地方不重實(shí)干實(shí)效的虛功歪風(fēng),，需要繼續(xù)下大力氣扭轉(zhuǎn)。
必須減少“材料至上”的檢查考核,，堅(jiān)決遏制“文山表?！狈磸棥：媳辈恳幻l(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾?，上?jí)某項(xiàng)工作任務(wù)有150多項(xiàng)考核指標(biāo),，基層只能不斷“做材料”。
不少受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,，上級(jí)下來“打分”,，切忌“看材料、聽匯報(bào)”,，只有深入一線“望聞問切”,，敢于大膽質(zhì)疑相關(guān)材料，才能看出基層真實(shí)情況,。
“坐辦公室的‘筆桿子’,，要變成解決問題的‘泥腿子’?！被鶎痈刹拷ㄗh,，要大興調(diào)查研究之風(fēng)，讓干部有更多時(shí)間深入基層實(shí)際,，開展實(shí)踐,，真正用扎實(shí)過硬的工作作風(fēng)創(chuàng)造出人民認(rèn)可的工作成績。
