原標題：2018,，基層治理十大靶點
2018年，注定是“基層治理”之年,。年初以來,，《半月談》持續(xù)刊發(fā)系列來自基層一線的調(diào)研稿件，聚焦基層治理之困,，求解基層治理之策,。基層治理話題熱度不斷高漲，直接促成了部分中央文件的出臺,?！盎鶎又卫怼边@一概念，也正式進入中央文件,，成為治國理政的重要考量,。
歲末年初之際，半月談編輯部再度組織記者分赴全國各地調(diào)研采訪,，圍繞2018年《半月談》報道的基層治理主要靶點,，展開新一輪近距離觀察。哪些方面有好轉(zhuǎn)?哪些依然如故?哪些痛點需要持續(xù)診治?哪些還沒有得到足夠重視?我們希望通過繼續(xù)反映基層治理的最新動態(tài),、基層干部的呼聲建言,，進一步推動城鄉(xiāng)基層治理能力提升，助力鄉(xiāng)村振興,。
十大靶點關(guān)鍵詞： 督查檢查頻繁 問責濫用 壓力“甩鍋” 處處留痕 材料論英雄 庸懶干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失
靶點一：督查檢查頻繁
在深化改革進程中,，上級有關(guān)部門的督查檢查無疑是保障各項政策落實的重要手段，但一段時間以來,，各項督查檢查過多過頻,，且形式主義嚴重，耗費基層干部大量時間精力,，滋長了“脫實向虛”的不良風氣,，廣大基層干部嘖有煩言。
《半月談》就此問題刊發(fā)了《來督導督查的人比抓落實的還多》《奇葩考核逼出年終迎檢亂象》《迎檢辦公室,，4年裝3次》等多篇稿件,，引發(fā)基層強烈共鳴。
下有所呼,，上有所應(yīng),。10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》(以下簡稱《通知》),，提出督查檢查考核“瘦身減負”,，一系列明確規(guī)定在基層干部群眾中反響熱烈。
時下,，各地或緊急叫停過頻的督查檢查,，或細化措施減輕基層迎檢負擔，遏制這一突出問題,。湖北省紀委明確提出,，取消對市州紀委工作績效年終考評和優(yōu)勝單位評選表彰活動。湖南長沙市委近日對違規(guī)開展燃煤污染整治工作督查的長沙市發(fā)改委通報批評,，并責令其書面檢討,。一夜間,，長沙某區(qū)原本年底全面鋪開的132項督查考核項目壓縮至25項。
“近期下來督查檢查的人確實比以前少了,?！庇谢鶎痈刹吭跒椤八山墱p負”點贊的同時還呼吁，要防止督查檢查過多過頻現(xiàn)象“改頭換面”,。
西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談記者透露,，有的督查檢查組換了“馬甲”改叫“督導組”“調(diào)研組”，部分地區(qū)接受“督導”“調(diào)研”的任務(wù)依然很重,。
有的督查檢查仍然“重形式輕內(nèi)容”,。“有時候為了迎檢,，全員空崗去巡邏,，老百姓來辦事找不到人?！庇械亩讲闄z查全憑“印象分,、感情分”?！白疃嗟囊惶?，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)來了12個檢查組，每次都要主要領(lǐng)導陪同,，不然就是不重視,，將會影響考評結(jié)果?！睆V西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,。
基層干部期待執(zhí)行中央文件要“不打折扣,，落到實處”,，期盼中央著力整治部分地方督查檢查的種種“套路”：督查檢查標準不明確，不同時間段有不同標準,，不同級別有不同標準,，甚至檢查人不同標準也不同;自由裁量空間大，導致基層干部無所適從,，往往一項工作不得不反復整改,。
有扶貧工作人員反映，脫貧摘帽檢查,，國家級別的標準鎖定在“兩不愁三保障”上,，但到省級就增加了很多其他指標。一名鄉(xiāng)黨委書記說,，同是第三方檢查,，省里的標準就比國家標準繁瑣很多,，也機械教條很多。
“最怕督查檢查的人不了解情況,，還帶著抓政績的想法下來督查檢查,，覺得沒查出問題就是暗訪不到位?！苯K淮安某副鄉(xiāng)長說,。一名督查檢查干部對半月談記者說，有的主管領(lǐng)導甚至明確給督查組同志表示“查不出問題,，就是督查組本身有問題”,。
如何糾正走偏的督查檢查思維，讓基層干部擺脫高壓作業(yè),、干活憋屈的心理狀態(tài),，是當前亟待解決的問題。
靶點二：問責濫用
“問責已屬于家常便飯,，讓對工作付出大量心血的干部氣餒甚至寒心,。”一名石漠化山區(qū)縣鄉(xiāng)黨委書記告訴半月談記者,，當?shù)爻雠_規(guī)定：凡是出現(xiàn)一個貧困家庭孩子輟學,，無論什么原因，整村不能脫貧摘帽,，扶貧干部要被問責,。
工作中失責必問、問責必嚴是應(yīng)該的,，但不少地方出現(xiàn)的問責濫用現(xiàn)象,，成為基層干部的心病?；鶎痈刹科毡榉从?，現(xiàn)在的問責狀態(tài)是“下面一顆釘，上面千把錘,。隨時可能挨一錘,，就是不知誰先錘”。
針對問責濫用泛化,，《半月談》刊發(fā)了《濫用問責“五座大山”傷了基層干部》《湊數(shù)式問責,，讓基層干部“躺槍”》《遇事先鬧，一鬧就見效?“恐鬧癥”戳中基層治理軟肋》《屬地管理之惑：要管沒權(quán),，不管“背鍋”》等文章,，引發(fā)輿論持續(xù)關(guān)注。中辦《通知》明確提出,，不能簡單以問責代替整改,，也不能簡單搞終身問責,。
各地也在采取積極行動整治濫用問責的不良傾向，鼓勵廣大干部敢于擔當作為,。湖北探索建立問責分析研判機制,，對干部的失誤錯誤深入客觀地分析認定;浙江創(chuàng)新干部管理機制，為改革者護航,，為擔當者擔當;湖南專門出臺相關(guān)文件,，制定細致措施，及時為受誣告被問責干部正名,。
半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，雖然各地已初步發(fā)力制止問責濫用，但花樣繁多的問責“招數(shù)”,，仍如懸在基層干部頭頂之劍,，讓他們?nèi)缏谋”?/p>
屬地問責，基層干部抱怨最多,?！皩俚毓芾硎莻€筐，什么都往里面裝,?！蔽鞑磕车匾幻值拦ぷ魅藛T說，上級對當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的年終考核中,，有重要指標31項,，幾乎都與屬地責任有關(guān)。
“基層對很多工作既沒有審批權(quán),、執(zhí)法權(quán),，又無能力去落實，一旦出了問題卻要屬地負責,?！薄笆虑盁o法參與，事后卻要負責任,，于法于情都不妥,?！?這種以“屬地管理”的名義將許多上級職能部門的工作壓給基層的做法,，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道頗為不滿。
東部某鎮(zhèn)常年分管農(nóng)村工作的人大主席劉多(化名)對近期遭受的職能式問責感到委屈：“不論曲直是非,，不去了解工作實際問題和考慮具體情況,，機械地揮舞問責板子，有點不分青紅皂白,，希望中央能夠出臺專門措施加以整治,?！?/p>
基層干部認為，不能為應(yīng)付上級或平息輿論,，選擇“事情出了,，總得有人擔責”的方式問責，一出事就“多處分幾個干部”;不能簡單以問責數(shù)量衡量整治效果,，“泛化問責”;不能不管整改問題,、促進工作，純粹“找茬”,。
問責的震懾力來自公信力,，而公信力建立在事實、依據(jù),、程序等都經(jīng)得起推敲的基礎(chǔ)之上,。基層干部期盼,，執(zhí)紀問責要做到公道正派,，杜絕憑領(lǐng)導喜好隨意問責。要嚴格依照問責條例和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求,，深入調(diào)查,、仔細核實，正確區(qū)分問題性質(zhì),，嚴格決策和審批程序,。
同時他們呼吁，不能過度依賴問責來推動工作,，應(yīng)完善相關(guān)體制機制建設(shè),，真正讓容錯糾錯機制落地，為基層干部創(chuàng)業(yè)干事“撐腰鼓勁”,。
靶點三：壓力“甩鍋”
壓力層層傳導,，向下層層壓實責任，原本是落實各項工作的必要之舉,，而不少地方卻將壓實責任變異為壓力“甩鍋”：督查檢查“甩鍋”,，轉(zhuǎn)發(fā)文件“甩鍋”，分配任務(wù)也“甩鍋”,，“鍋鍋”砸向基層,。
瞄準基層干部反映強烈的群體性壓力，《半月談》推出過《責任層層甩,，基層兜不住》《你能甩責任,，我就瞎對付》《警惕壓力傳導淪為“層層加碼”》等報道。
半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，當前開展某項工作,，不少上級部門的基本模式是“開會動員—發(fā)文布置—督查考核”,。開會內(nèi)容多半是圍繞“高度重視”“細化措施”“督查問責”的官話、套話,，缺少實在“干貨”,。開完會、發(fā)完文件后,，就等著基層報材料,，最后到基層來督查考核。
壓力“甩鍋”的途徑是,，上面布置的任務(wù)層層甩下去,，最終甩給基層。如此,，中間部門成了“文件中轉(zhuǎn)站”,，工作全部交給基層去干。一些部門只是對上級文件略微改動,，簡單將指標任務(wù)下達到基層,，很少研究文件精神如何結(jié)合實際創(chuàng)造性地貫徹落實，搞“一刀切”“上下一樣粗”,，機械落實,。
更讓基層干部害怕的壓力“甩鍋”是：上面布置任務(wù)，中間層層加碼,，層層往下甩,，最終基層兜底。在這一過程中,，時間越來越緊,，要求越來越高，最終基層兜不住,，只能瞎對付,。特別是面對一些急難險重的任務(wù)，有的上級部門把風險甩給基層,，自己做“太平官”,。一旦出問題，就把做事的干部推到前面,。
受訪基層干部說,，壓力加碼看似是倒逼基層干部干事?lián)數(shù)拇胧瑢崉t易造成上級制定的政策無法真正在基層落地,，脫離實際,，造成基層形式主義的泛濫,，以及上級問責的濫用,。
要清理過多的“責任狀”“一票否決”等事項,。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員告訴半月談記者，不少縣直部門將自身業(yè)務(wù)“甩鍋”給鄉(xiāng)鎮(zhèn),，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂“責任狀”,，將相關(guān)工作與績效考評、通報問責等掛鉤,。
多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為,，“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)”等重要工作簽訂“責任狀”還能理解,，但越來越多部門濫用手中的考核權(quán)力,，導致不少工作都變相實行“一票否決”?！斑@是上級部門推卸責任,，不盡本分?！?/p>
要讓“屬地管理”與考核問責脫鉤,。在“屬地管理”標準之下，某街道一個城管科不僅要負責街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化亮化管理,、動植物疫情防控等任務(wù),，還要負責文物保護、廢舊物品回收管理等近20項工作,，這還不包括要協(xié)助職能部門完成的工作,。
上級“甩鍋”，本質(zhì)上是權(quán)責失衡,。多名受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對半月談記者說,，“執(zhí)法在部門，責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn);投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),，收益歸部門;管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),，罰沒歸部門”的現(xiàn)象，司空見慣,。東部某鎮(zhèn)黨委書記建議,，各級各部門須權(quán)責分明，明確某項具體工作中,，上級職能部門承擔什么責任,，基層具體做哪些工作。同時,，上級部門要真正到基層來調(diào)研,，幫助協(xié)調(diào)解決基層在工作落實過程中無法解決的問題。
江蘇徐州某鎮(zhèn)黨委書記建議，應(yīng)適度下放權(quán)力,，賦予基層一定自主權(quán),，允許基層就自身事務(wù)自主探索。他說,，該縣正推行綜合執(zhí)法改革,，下放了一定權(quán)力。但這項創(chuàng)新也面臨一些梗阻,，如給鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),，但因缺乏配套改革和相關(guān)資源投入支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住,，諸多難題亟待破解,。
靶點四：處處留痕
工作還沒開展多少，記錄本中卻早已大段鋪陳;和群眾還沒聊上幾句,，就忙著拍照合影……地方開展工作,，不論文字、圖片,、視頻,，處處要留痕，重“痕”不重“績”,、留“跡”不留“心”,。片面強調(diào)“工作留痕”，不僅費時費力費資源,，更致使假痕,、虛痕流行。
《半月談》今年刊載的《以痕跡論政績,，“痕跡主義”有點過了》《微信工作群衍生指尖上的形式主義》《橫幅一拉,、姿勢一擺、照片一拍就完事?紅色教育,，讓形式主義走開》等報道,，引發(fā)基層對“處處留痕”的回應(yīng)。
近期回訪,，半月談記者發(fā)現(xiàn),，“處處留痕”“痕跡主義”，雖飽經(jīng)基層質(zhì)疑,、媒體否定,，但仍然是當前不少地方的重要工作內(nèi)容，甚至日漸內(nèi)化為這些地方的工作慣性和工作方式,。
臨近年底,，為了讓脫貧攻堅的資料齊全,，山西一些村子在2018年12月份補2014年《減貧人口名單公示》的材料，悄悄貼出來公示3至5分鐘,，找?guī)孜淮迕駭[出認真觀看的樣子,，抓緊時間拍兩張照片。拍照結(jié)束,，公示馬上撕掉,。圍觀村民心知肚明,，當作笑話看待,。
留痕的范圍越來越廣，留痕方式也在升級換代：從文圖視頻現(xiàn)場留痕,，發(fā)展到微信,、APP實時留痕，再到GPS定位留痕,、跟蹤留痕,。湖南某貧困縣的干部對半月談記者說，上面要求采集貧困戶GPS數(shù)據(jù),，因為山區(qū)信號不好,，經(jīng)常要采集幾次才能成功。
受訪基層干部反映,，留痕與時下一些督查檢查考核捆綁在一起,，成為一種督導方式，帶歪了許多干部的工作觀,、政績觀,，給基層有效治理造成消極影響。
東部某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,，村里的專門會議記錄就包括：村兩委會議記錄,、民主議政日記錄、坐班值班記錄,、集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導小組會議記錄,，還有綜治維穩(wěn)調(diào)解記錄、巡邏記錄,、幫教記錄,、普法記錄、扶貧記錄等等,。
把“痕跡”當政績,，亟待糾偏。不少基層干部說,，基層之所以勤于留痕,，熱衷于“編造臺賬應(yīng)對檢查,，擺塊牌子做個樣子”，癥結(jié)不僅在于自身的政績觀出了偏差,，還在于上級部門考核評價管理的方式出了問題,。
習近平總書記在中央政治局第十次集體學習時特別強調(diào)，要把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來?，F(xiàn)在,，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”,、留“跡”不留“心”……這些問題既占用干部大量時間,、耗費大量精力，又助長了形式主義,、官僚主義,。
這種狀況必須改變?；鶎雍粲?，改變務(wù)虛不務(wù)實的考核現(xiàn)象，不要把業(yè)績評估和干部考核簡單化,、表面化,，用所謂的“工作留痕”代替科學監(jiān)督和精準考核。要優(yōu)化考核設(shè)置,，在目標考核中注重基層群眾的口碑和工作實績的參照,。
靶點五：材料論英雄
扶貧干部流傳一句話，“扶貧工作干得好,，不如材料整得好”,。針對基層廣泛流行“材料美化”的做法，半月談記者采寫了《基層匯報材料能擰出多少水分》《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》《基層“創(chuàng)新”中的造詞亂象》等一批稿件,，不斷考問材料出政績,、材料論英雄這一不良傾向。
半月談記者近期調(diào)研發(fā)現(xiàn),，材料出政績,、材料論英雄的思維、做法,，雖經(jīng)中央三令五申,、嚴格禁止，但至今仍在部分地方和部門流行,。
材料多,，讓基層不堪承受。安徽某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,，前段時間有領(lǐng)導到基層調(diào)研,，詢問村干部,，村里一年需要上報多少材料，村干部粗略統(tǒng)計了一下,，一個星期大概要3000頁紙用于打印方方面面的匯報材料,。“一個村都這么多,，一個鎮(zhèn)的就更不用說了,。”
材料急,，迫使基層忙于務(wù)虛,。廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談記者：“我最多的一天收到了28份文件，給的時間特別緊急,?？h里有時上午11點下文,，要求下午3點之前報數(shù)據(jù);下午5點半下文,，要求晚上11點前報反饋?！?/p>
部分上級單位檢查考核走馬觀花,，更多是看材料。于是,，各種“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包裝文章”應(yīng)運而生,，編“亮點”，造“典型”,，計劃當成績,。虛假材料，不僅無益于地方工作,，反而害處極大,。
基層工作需要的是務(wù)實、扎實的材料,?；鶎痈刹空f，工作不夠,，材料來湊,，寫材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主義,，與黨的十八大以來中央出臺的一系列改進文風的政策措施相違背,，折射出部分地方不重實干實效的虛功歪風，需要繼續(xù)下大力氣扭轉(zhuǎn),。
必須減少“材料至上”的檢查考核,，堅決遏制“文山表?！狈磸棥：媳辈恳幻l(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談記者,，上級某項工作任務(wù)有150多項考核指標,，基層只能不斷“做材料”。
不少受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為,，上級下來“打分”,，切忌“看材料、聽匯報”,，只有深入一線“望聞問切”,，敢于大膽質(zhì)疑相關(guān)材料，才能看出基層真實情況,。
“坐辦公室的‘筆桿子’,，要變成解決問題的‘泥腿子’?！被鶎痈刹拷ㄗh,，要大興調(diào)查研究之風，讓干部有更多時間深入基層實際,，開展實踐,，真正用扎實過硬的工作作風創(chuàng)造出人民認可的工作成績。
