新華社北京5月23日電 國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖,，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù),。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,，將主體功能區(qū)規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”,，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,，是黨中央,、國務(wù)院作出的重大部署,。為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,，現(xiàn)提出如下意見,。
一、重大意義
各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,、促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多,、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜,、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題,。建立全國統(tǒng)一,、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系,，整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布,、經(jīng)濟(jì)布局,、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素,，科學(xué)布局生產(chǎn)空間,、生活空間,、生態(tài)空間,，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式,、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措,，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活,、建設(shè)美好家園的重要手段,，是保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施,、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求,。
二,、總體要求
（一）指導(dǎo)思想,。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,，堅(jiān)持新發(fā)展理念,，堅(jiān)持以人民為中心,，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā),，按照高質(zhì)量發(fā)展要求,，做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì),，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用,，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障,。健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度,，體現(xiàn)戰(zhàn)略性,、提高科學(xué)性,、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性,、注重操作性,，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量,、更有效率,、更加公平,、更可持續(xù)。
?。ǘ┲饕繕?biāo),。到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系,，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系,、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制,，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年,，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,；全面實(shí)施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機(jī)制；形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度,。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,，基本形成生產(chǎn)空間集約高效,、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀,，安全和諧,、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
三,、總體框架
?。ㄈ┓旨壏诸惤量臻g規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排,，包括總體規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃,。國家、省,、市縣編制國土空間總體規(guī)劃,，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）,、特定領(lǐng)域,，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排,，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃,。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ),；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同,，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。
?。ㄋ模┟鞔_各級國土空間總體規(guī)劃編制重點(diǎn),。全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護(hù),、開發(fā),、利用、修復(fù)的政策和總綱,，側(cè)重戰(zhàn)略性,，由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央,、國務(wù)院審定后印發(fā),。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實(shí)，指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃編制,，側(cè)重協(xié)調(diào)性,，由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報(bào)國務(wù)院審批,。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí),，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性,。需報(bào)國務(wù)院審批的城市國土空間總體規(guī)劃,，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后,，由省級政府報(bào)國務(wù)院審批,；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求,。各地可因地制宜,，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制,，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
?。ㄎ澹?qiáng)化對專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,。海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃,，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制,，報(bào)同級政府審批；涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃,，如交通,、能源、水利,、農(nóng)業(yè)、信息,、市政等基礎(chǔ)設(shè)施,，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施,，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù),、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃,，由相關(guān)主管部門組織編制,。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制,，不同層級,、不同地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃可結(jié)合實(shí)際選擇編制的類型和精度。
?。┰谑锌h及以下編制詳細(xì)規(guī)劃,。詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動,、實(shí)施國土空間用途管制,、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù),。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃,，由市縣自然資源主管部門組織編制，報(bào)同級政府審批,；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃,，作為詳細(xì)規(guī)劃,，報(bào)上一級政府審批,。
四、編制要求
?。ㄆ撸w現(xiàn)戰(zhàn)略性,。全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署,，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性,，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排,。落實(shí)國家安全戰(zhàn)略,、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo),，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局,，確定空間發(fā)展策略,，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護(hù)方式，提升國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率,。
?。ò耍┨岣呖茖W(xué)性。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,、綠色發(fā)展,，尊重自然規(guī)律,、經(jīng)濟(jì)規(guī)律,、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作,；堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先,、保護(hù)優(yōu)先,、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上,，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài),、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,，劃定生態(tài)保護(hù)紅線,、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線,，強(qiáng)化底線約束,，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治,，量水而行,，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò),，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù),，依法開展環(huán)境影響評價(jià)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,、區(qū)域協(xié)調(diào),、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局,，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用,，著力完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,，延續(xù)歷史文脈,，加強(qiáng)風(fēng)貌管控，突出地域特色,。堅(jiān)持上下結(jié)合,、社會協(xié)同，完善公眾參與制度,，發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔谩＿\(yùn)用城市設(shè)計(jì),、鄉(xiāng)村營造,、大數(shù)據(jù)等手段，改進(jìn)規(guī)劃方法,，提高規(guī)劃編制水平,。
（九）加強(qiáng)協(xié)調(diào)性,。強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用,，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求,。詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行編制和修改,。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容,，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃,。
（十）注重操作性,。按照誰組織編制,、誰負(fù)責(zé)實(shí)施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)。明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求,，同時(shí)提出指導(dǎo)性要求,。制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求,，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用,、管用,、好用。
五,、實(shí)施與監(jiān)管
?。ㄊ唬?qiáng)化規(guī)劃權(quán)威。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù),，任何部門和個人不得隨意修改,、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃,。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃,，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃,；堅(jiān)持先規(guī)劃,、后實(shí)施，不得違反國土空間規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動,；堅(jiān)持“多規(guī)合一”,，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接,。因國家重大戰(zhàn)略調(diào)整,、重大項(xiàng)目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須先經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意后,，方可按法定程序進(jìn)行修改,。對國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任,。
?。ㄊ└倪M(jìn)規(guī)劃審批。按照誰審批,、誰監(jiān)管的原則,，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。精簡規(guī)劃審批內(nèi)容,，管什么就批什么,，大幅縮減審批時(shí)間,。減少需報(bào)國務(wù)院審批的城市數(shù)量，直轄市,、計(jì)劃單列市,、省會城市及國務(wù)院指定城市的國土空間總體規(guī)劃由國務(wù)院審批。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對,，批復(fù)后納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺,，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。
?。ㄊ┙∪猛竟苤浦贫?。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制,。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè),，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè),，按照主導(dǎo)用途分區(qū),，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護(hù)地,、重要海域和海島,、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度,。因地制宜制定用途管制制度,，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間。
?。ㄊ模┍O(jiān)督規(guī)劃實(shí)施,。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制,。上級自然資源主管部門要會同有關(guān)部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容,。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制，建立國土空間規(guī)劃定期評估制度,，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評估結(jié)果,，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整完善。
?。ㄊ澹┩七M(jìn)“放管服”改革,。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃,、建設(shè),、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多審合一”、“多證合一”,。優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地（海）預(yù)審,、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程,，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平,。
六、法規(guī)政策與技術(shù)保障
?。ㄊ┩晟品ㄒ?guī)政策體系,。研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法，加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè),。梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章,，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報(bào)批,，取得授權(quán)后施行,，并做好過渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接。完善適應(yīng)主體功能區(qū)要求的配套政策,，保障國土空間規(guī)劃有效實(shí)施,。
（十七）完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,。按照“多規(guī)合一”要求,，由自然資源部會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn),，制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程,。
（十八）完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺,。以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),，采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù),，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺,。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為底板，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制,，同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè),，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”,，推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互,。
七、工作要求
?。ㄊ牛┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),。各地區(qū)各部門要落實(shí)國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求,，發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護(hù)中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用,，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚,。堅(jiān)持底線思維，立足資源稟賦和環(huán)境承載能力,，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線,、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線,。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃,，以釘釘子精神抓好貫徹落實(shí)，久久為功,，做到一張藍(lán)圖干到底,。地方各級黨委和政府要充分認(rèn)識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負(fù)責(zé)人親自抓,，落實(shí)政府組織編制和實(shí)施國土空間規(guī)劃的主體責(zé)任,，明確責(zé)任分工，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi),，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),，加強(qiáng)監(jiān)督考核，做好宣傳教育,。
?。ǘ┞鋵?shí)工作責(zé)任。各地區(qū)各部門要加大對本行業(yè)本領(lǐng)域涉及空間布局相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo),、協(xié)調(diào)和管理,，制定有利于國土空間規(guī)劃編制實(shí)施的政策，明確時(shí)間表和路線圖,，形成合力,。組織、人事,、審計(jì)等部門要研究將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要參考。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)監(jiān)督,。發(fā)展改革,、財(cái)政,、金融,、稅務(wù)、自然資源,、生態(tài)環(huán)境,、住房城鄉(xiāng)建設(shè),、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要研究制定完善主體功能區(qū)的配套政策。自然資源主管部門要會同相關(guān)部門加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃立法工作,。組織部門在對地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)中要注重提高其規(guī)劃意識,。教育部門要研究加強(qiáng)國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)。自然資源部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,，切實(shí)負(fù)起責(zé)任,，會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，不斷完善制度設(shè)計(jì),，抓緊建立規(guī)劃編制審批體系,、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和行業(yè)管理,。自然資源部要定期對本意見貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，重大事項(xiàng)及時(shí)向黨中央,、國務(wù)院報(bào)告,。
