習(xí)近平總書記指出,，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足,，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力,。應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé),，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命,。健全應(yīng)急管理體系，需要對在準(zhǔn)備,、響應(yīng)和早期恢復(fù)階段所涉及的資源,、責(zé)任等一系列管理問題進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃與科學(xué)設(shè)計，也需要結(jié)合一些重特大突發(fā)公共事件應(yīng)對進(jìn)行系統(tǒng)評估,、快速改進(jìn),。
一批增援武漢的軍隊醫(yī)護(hù)人員抵達(dá)武漢天河機(jī)場。新華社發(fā)
1.我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程
我國應(yīng)急管理事業(yè)起步于2003年應(yīng)對非典疫情之后,。為解決衛(wèi)生防疫基礎(chǔ)薄弱,、應(yīng)急響應(yīng)能力不足等問題，非典疫情后,，以“一案三制”為四梁八柱的中國應(yīng)急管理體系逐步建立起來,。所謂“一案三制”，“一案”是指應(yīng)急預(yù)案,，“三制”則分別是應(yīng)急管理體制,、機(jī)制、法制,?？傮w來看,，“一案三制”中，應(yīng)急預(yù)案是當(dāng)時應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要抓手和切入點,，2005年,，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，截至2019年9月,，共制定了550余萬件應(yīng)急預(yù)案,。在體制方面，2006年4月,，在國務(wù)院辦公廳設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室）,，事實上承擔(dān)著國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急,、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能,，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐的功能；各地也相繼設(shè)立了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),，另外,，許多中央單位也成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在法制方面,，2003年5月國務(wù)院公布實施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,，著重解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在的信息渠道不暢、信息統(tǒng)計不準(zhǔn),、應(yīng)急響應(yīng)不快,、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題，旨在建立統(tǒng)一,、高效,、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制；2007年頒布并實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,，以規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動,，這是中國應(yīng)急管理工作法制化的里程碑。
黨的十八大以來,，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對應(yīng)急管理工作高度重視,，不斷調(diào)整和完善應(yīng)急管理體系，應(yīng)對自然災(zāi)害,、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和生產(chǎn)事故災(zāi)難能力不斷提高,，創(chuàng)造了許多搶險救災(zāi)、應(yīng)急管理的奇跡,，我國應(yīng)急管理體制機(jī)制在實踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢,。2018年4月16日，新組建的應(yīng)急管理部掛牌,，該部先后整合了原有11個部門的13項職責(zé),，其中包括5個國家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé),，完成了公安消防、武警森林兩支部隊近20萬人的轉(zhuǎn)制,，組建了國家綜合性消防救援隊伍,。這項工作涉及部門多、任務(wù)重,、跨軍地、影響面廣,，極大地推動了中國應(yīng)急管理工作專業(yè)化管理,、全過程管理和應(yīng)急資源集約化管理的進(jìn)程，為健全國家應(yīng)急管理體系奠定了堅實基礎(chǔ),。
黨的十九屆四中全會明確提出,，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏,、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè),，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”,。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時，強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢,，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法,，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。這進(jìn)一步明確了中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向,，為持續(xù)完善中國應(yīng)急管理體系提供了根本遵循,。
2.推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化
這次疫情發(fā)生以來，黨中央高度重視,，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位,，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署,，中央政治局常委會多次召開會議進(jìn)行專題研究,。在已有國家聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，黨中央果斷成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,，事實上啟動了國家最高層級應(yīng)急響應(yīng)。另外,，此次疫情應(yīng)對中還向前方派出了中央指導(dǎo)組,。從地方層面來看，針對新冠肺炎疫情發(fā)展態(tài)勢,，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。同時,，按照中央的要求,，還啟動了全國19個省份對口支援湖北省除武漢市外的16個市州及縣級市的工作機(jī)制，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作,。另外,，軍隊持續(xù)增援武漢等疫情比較嚴(yán)重的地區(qū)。這都充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢,。
國家應(yīng)急能力體系建設(shè)事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全與國家整體安全,，是一項整體性、系統(tǒng)性,、協(xié)同性的重大工程,。從整體情況來看，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一,，災(zāi)害種類多,，分布地域廣，發(fā)生頻率高,，造成損失重,；同時，我國各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加,、易發(fā)多發(fā),，影響公共安全的因素日益增多。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,，變革會催生新的機(jī)遇,，但變革過程往往充滿著風(fēng)險挑戰(zhàn)。在此背景下,，我國國家應(yīng)急管理體系建設(shè)亟待重視以下問題：健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系,，完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)威應(yīng)急專家（組）和應(yīng)急科技決策支撐手段,，提升一些地區(qū)和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急指揮能力,，加強(qiáng)應(yīng)急隊伍體系建設(shè)和公眾應(yīng)急科普宣教工作，完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系等,。
當(dāng)前及今后一段時間,，可以結(jié)合本次疫情應(yīng)對中的突出問題，全面加強(qiáng)黨對應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制,，發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢,，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。
牢牢把握應(yīng)急管理體系建設(shè)的科學(xué)理念和方向,。高度重視“體系”和“平戰(zhàn)結(jié)合”理念對應(yīng)急管理體系的指引作用,。一方面,，要科學(xué)認(rèn)識應(yīng)急管理體系中“體系”的意涵。體系通常是指若干有關(guān)事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體,。黨的十九屆三中全會明晰了中國應(yīng)急管理體系的理念與方向,，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出，“加強(qiáng),、優(yōu)化,、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、權(quán)責(zé)一致,、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系”。這既是我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體目標(biāo),，更是需要長期秉持的科學(xué)理念。另一方面,，要重視“平戰(zhàn)結(jié)合”的理念,。平戰(zhàn)結(jié)合就是要注意應(yīng)急管理的軍事功能與用途，要研究把國防動員,、人防,、非戰(zhàn)爭軍事行動、軍民融合的功能或資源納入國家應(yīng)急管理體系中,，以高效統(tǒng)籌國家資源,，真正促進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化。
繼續(xù)加強(qiáng)應(yīng)急管理體制的整體設(shè)計,。堅持黨對應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo),，各級黨委和政府要切實擔(dān)負(fù)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任,，嚴(yán)格落實責(zé)任制,。健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險,，真正把問題解決在萌芽之時,、成災(zāi)之前。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理,，健全應(yīng)急預(yù)案體系,，落實各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施。加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險分析與評估工作,，提升各級應(yīng)急信息整合,、分析、研判能力,，建立健全從常態(tài)管理到非常態(tài)指揮應(yīng)對的快速轉(zhuǎn)化機(jī)制,。研究借助業(yè)務(wù)連續(xù)性管理,、情景構(gòu)建等方法，建立和完善國家巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系,，提高巨災(zāi)快速應(yīng)對能力,。研究設(shè)計針對重特大突發(fā)事件風(fēng)險、規(guī)范化的初期高效響應(yīng)制度,，建立科學(xué)規(guī)范,、權(quán)威高效的突發(fā)事件現(xiàn)場指揮系統(tǒng)。
全面加強(qiáng)我國應(yīng)急力量體系建設(shè),。系統(tǒng)謀劃,、科學(xué)統(tǒng)籌我國應(yīng)急救援力量的整體建設(shè)，構(gòu)建立體式,、全天候,、全災(zāi)種、高水平的應(yīng)急救援體系,，并研究航空,、高鐵、水上應(yīng)急救援力量投送方式等保障機(jī)制,，最終形成應(yīng)急救援隊伍強(qiáng)大的體系能力,。提升領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)化能力和水平，提高各級干部的應(yīng)急指揮能力,。加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)隊伍建設(shè),，重點研究國家消防隊伍承擔(dān)院前急救力量的制度設(shè)計，在消防隊伍中建立院前急救力量,，比如消防急救部隊,。另外，研究“風(fēng)險—任務(wù)”型設(shè)計應(yīng)急救援編組模塊,，進(jìn)行事前的任務(wù)規(guī)劃,，并進(jìn)行應(yīng)急救援支撐功能細(xì)分，配備相應(yīng)的裝備,，提升行動效率與效能,。
運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平,。完善應(yīng)急管理的相關(guān)配套制度建設(shè),，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理,、自然災(zāi)害防治,、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員、危險化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī),。例如,，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作出臺緊急狀態(tài)法，以解決緊急情況下的執(zhí)法監(jiān)督,、應(yīng)急征用,、公共服務(wù)等方面的法律問題；制定災(zāi)害救助法,，以解決弱勢群體救助,、產(chǎn)業(yè)救助、金融信貸等救助政策問題,；建立預(yù)防與準(zhǔn)備,、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置,、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的工作指南或標(biāo)準(zhǔn)體系,；建立突發(fā)事件應(yīng)對全過程評估制度；研究建立配套的人才選拔,、資格認(rèn)證,、干部調(diào)訓(xùn)和培訓(xùn)、績效考核等一系列配套制度,。作者：游志斌（中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
