原標(biāo)題：全國首部中華鱘保護(hù)地方法《上海市中華鱘保護(hù)管理條例》通過,，6月6日施行

　　為了一條魚,，上海立了一部法

　　這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法,，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河,。其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了,，又被一次次救活了

　　長江口,，海水與淡水交匯，營養(yǎng)鹽和餌料豐富,，是漁人眼中的“黃金水域”,，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。

　　與恐龍同時期生活的生物——中華鱘,，是地球上最古老的脊椎動物之一,，距今有1.4億年。

　　就是為了這條魚，這個號稱“水中大熊貓”的瀕危物種,，上海人大立了一部法,。昨天（14日），上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理條例》,，條例自2020年6月6日實施,。

　　為一條魚立一部法，這在地方立法史上尚屬首次,。上海在全國率先對長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法,，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河。

　　追溯這部法的緣起,，頗多曲折,。從最初的猶豫，幾方博弈,，到最終達(dá)成共識,，付諸表決，中華鱘立法歷時三年多,。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說：“其中的過程可謂一波三折,，眼看著條例要黃了，又被一次次救活了,?！?/p>

　　這背后，是一段怎樣的博弈與達(dá)成共識的立法故事,？

　　中華鱘的“待產(chǎn)房”“幼兒園”

　　親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,。幼魚必須經(jīng)過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。

　　“冠以‘中華’二字,，說明此魚不同尋常,。”孫雷說,，當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時,，這條特殊的魚就已進(jìn)入他的視野。

　　中華鱘的確不同尋常,，個體碩大,，體長能達(dá)4米，體重超過700公斤,，平均壽命能達(dá)40歲,，常年在近海棲息生活，雄性長到7至8歲,、雌性長到14至16歲性成熟,，開始溯江而上,，一直洄游到長江中上游進(jìn)行繁殖。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活,。孵出的幼魚也要回歸大海,，他們洄游至長江口停留數(shù)月，逐漸適應(yīng)海水,，然后入海生活，直至性成熟后再進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖,。

　　“對于中華鱘親魚和幼魚來說,，上海的長江口水道是必經(jīng)洄游通道，是它們的‘待產(chǎn)房’和‘幼兒園’,?！睆?003年就在長江口從事中華鱘保護(hù)工作的市水生野生動植物保護(hù)研究中心主任劉健說，長江口是成熟親魚由大海進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖的唯一通道,。每年7至8月,，中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上，第二年10至11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進(jìn)入海洋,。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,，先是在這里為逆流而上儲備能量，并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié),，故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”,。親魚產(chǎn)卵后又徑直游到長江口攝食，相當(dāng)于在長江口“坐月子”,。

　　長江中孵化的中華鱘幼魚,，經(jīng)過1850公里的順流而下，于4至5月到達(dá)長江口,。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場所,，幼魚必須經(jīng)過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后,，才離開長江口進(jìn)入海洋,，所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”。

　　自然產(chǎn)卵“7年里5年空白”

　　因為生長周期長,，一旦遭受破壞,，恢復(fù)起來非常難。如果自然種群保護(hù)不得力,，中華鱘就有滅絕危險,。

　　2002年，“上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立,，可中華鱘依然險境重重,。

　　野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘,，據(jù)說總量不足1000尾。目前,，還沒有性成熟的子二代,。“所以,，現(xiàn)在還不能說中華鱘可以通過人工干預(yù)實現(xiàn)它的世紀(jì)繁衍,。”市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說,，因為生長周期長,，一旦遭受破壞，要恢復(fù)起來非常難,。所以,，這個物種能否保存下來，還要看自然種群,，自然種群如果保護(hù)不得力,，中華鱘就有滅絕的危險。

　　這條魚挺堅強(qiáng),，亦很脆弱,，需要在安靜的環(huán)境中生活，一旦周邊環(huán)境遭到破壞,，它會變得煩躁不堪,。湖北某地兩項未經(jīng)環(huán)評的政府工程，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡,，就是教訓(xùn),。

　　“更糟糕的是，已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了,?！眲⒔≌f，長江口可以監(jiān)測幼魚和幼苗,，從2013到2019年,，只有兩年監(jiān)測到自然產(chǎn)卵，“7年里5年空白,，可見種群危機(jī)到什么地步了”,。

　　在孫雷看來，中華鱘面臨四重危機(jī),。首先是涉水工程,，造橋、修路等工程會影響中華鱘的生存環(huán)境,。其次是長江的航運業(yè)發(fā)展帶來的影響,。中華鱘在游的時候,，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。第三,，長江流域的水體影響,，局部水域的惡化、水環(huán)境的污染都會影響中華鱘的生存,。第四,，漁業(yè)捕撈對中華鱘的傷害。漁民無序張網(wǎng),，很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里,。

　　2016年，孫雷到人大任職,，他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。

　　早在2015年,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)《中華鱘拯救行動計劃（2015—2030年）》,，制定了具體的保護(hù)行動措施；2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》,。國家層面也有《野生動物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī),，但實施過程中，對“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒有明確的規(guī)定,，法律執(zhí)行很困難,。

　　上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理,。但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā)，保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍,、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。

　　不希望重演白鰭豚的悲劇

　　這些年來，長江里的生物越來越少,，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了“下猛藥”保護(hù)的時候了。

　　2017年初,，上海人大啟動中華鱘立法調(diào)研,。彼時，爭議聲不少,，有必要為了這條魚動用寶貴的立法資源嗎,？

　　“很多人甚至沒有見過這條魚，為了形成共識,，市人大組織了一次實地調(diào)研,?！睂O雷說，2017年3月29日和30日,，上海市人大常委會部分組成人員前往崇明調(diào)研,，其中一站就是長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)。

　　“看了以后,，他們轉(zhuǎn)過頭來問我,，這么大的魚，就待在這么小的地方,？我說,，你們批評得對，不過這個‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了,?！睂O雷回憶，保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點,，但因財政原因縮減了規(guī)模,，即便如此，這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一,。

　　這次調(diào)研,，讓人大工作者對這條魚有了直觀印象，對中華鱘的生存處境也多了些同情與理解,。

　　2018年4月26日,，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會時強(qiáng)調(diào)，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,，堅持共抓大保護(hù),，不搞大開發(fā)?！耙恍┰瓉聿毁澇闪⒎ǖ娜?，開始重新看待這部條例?！?/p>

　　市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)條例的協(xié)調(diào)工作,。“保護(hù)長江究竟是保護(hù)什么,？我的理解就兩個方面,，一是長江的水生態(tài)環(huán)境，二是長江生物的多樣性,。這些年來,，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了‘下猛藥’保護(hù)的時候了,?！?/p>

　　他提到了“白鰭豚”，被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮,、優(yōu)雅,，“我見過她的活體，憨態(tài)可掬,，吻部特征明顯”,。但自2002年最后一頭白鰭豚“琪琪”死亡后，“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了,，2007年宣布功能性滅絕,。

　　“我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇?！崩罡患皹s感嘆,。

　　機(jī)構(gòu)改革后一條魚兩部門管

　　“魚還是這條魚，但保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個部門,?！绷⒎ㄒ庖姰a(chǎn)生碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱下來,。

　　好消息也在接踵傳來,。2017年中央1號文件提出,，率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實現(xiàn)全面禁捕,；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū)，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,，上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中,。

　　漁船拆解、漁民上岸,，“長江捕撈”在上海成為歷史,。“影響中華鱘生存的四大因素就少一個了,?！睂O雷說。

　　2018年,，春節(jié)過后首個工作日,，市委書記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展，來到了長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地,。在那里,，李強(qiáng)指出：“衡量生態(tài)環(huán)境好不好，就是要看鳥的翅膀往哪里飛,、魚的尾巴往哪兒游,?！?/p>

　　中華鱘這條魚的游向，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境,，意味深長,。這一年，中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會立法計劃,。

　　眼看就在突破之際,，又碰到一樁事——機(jī)構(gòu)改革。

　　2018年3月,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布,，將國家林業(yè)局的職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),，以及國土資源部,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部,、農(nóng)業(yè)部,、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、自然遺產(chǎn),、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局,，由自然資源部管理,。

　　相應(yīng)地，上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時也作了調(diào)整,。2018年下半年,，上海通過機(jī)構(gòu)改革方案。長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理,，而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委,。“魚還是這條魚,，但對這條魚的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個部門,。”孫雷說,。

　　多了一個主管部門,，立法意見又產(chǎn)生碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱下來,。

　　2019年4月,，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市容綠化局又共同組織了一次實地觀摩,，一起到長江口去看中華鱘,。

　　看了以后，大家覺得,，立法是必要的,。這條地球上最古老的魚，有其特殊而不可替代的保護(hù)價值,。出臺這樣一個法規(guī),，就是最好地落實長江大保護(hù)戰(zhàn)略。幾次交流,、磋商后,，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整，原來的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū),，現(xiàn)在調(diào)整到整個長江流域,。

　　中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項目后，市人大,、市政府還建立了雙組長制,，立法正式進(jìn)入快車道。

　　上海的法能管到別人那里嗎

　　法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章,，相關(guān)人員還專程到長江沿線各省征求建議,，他們“都期待有個領(lǐng)頭人”。

　　在立法過程中,，始終有一個爭議,，即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問題。

　　征求意見過程中,，一些部門提出憂慮：上海正處于發(fā)展階段,，免不了上馬一些建設(shè)項目,，條款設(shè)置如果過嚴(yán)會不會帶來影響,；一旦立了法，緊箍咒套住了,，手腳捆住了,，會不會成了發(fā)展的障礙。

　　大家都支持立法,，但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍,？

　　“立法要處理好兩者的關(guān)系。保護(hù)是前提,，但也要為發(fā)展留足空間,。”李富榮說，確定這個原則后,，提交市政府常務(wù)會的草案稿很快被通過,。

　　新冠疫情的暴發(fā)，也加速了這部法的進(jìn)程,。大家清醒地認(rèn)識到,，人與動物應(yīng)該和諧相處，立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時,。2020年3月,，《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第18次會議一審。

　　拿到一審稿時,，劉健很興奮,，草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，將保護(hù)范圍擴(kuò)展到整個上海市的水域和陸域,，將中華鱘棲息地保護(hù)增加到棲息地,、物種、禁食等全方位的保護(hù),。

　　當(dāng)然,，也有些小修改。法規(guī)一審稿名稱里叫“長江中華鱘”,。有委員提出,，中華鱘保護(hù)不能局限于長江（上海段）水域，而是全市行政區(qū)域,，且物種學(xué)名是“中華鱘”,，建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字。

　　也有委員提出,，上海只是中華鱘生存棲息的一段流域,，這部法只管上海一段，能管到別人那里去嗎,？

　　“立法初期,，已經(jīng)考慮了這個問題?！崩罡粯s說,，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志還專程到江蘇,、安徽,、湖北等長江沿線各省征求建議?！靶值苁《己苤С?，都期待有個領(lǐng)頭人。全國人大也鼓勵我們：上海若能帶頭探索，將為下一步立法提供有價值借鑒,?！?/p>

　　5月13日，《上海市中華鱘保護(hù)管理條例（草案）》提交二審,；一天后的5月14日,，《上海市中華鱘保護(hù)管理條例》全票通過。

　　會場中有人感嘆：“為了這條魚而立一部法,，值得,！”（首席記者 王海燕）