蘇州市民卡工作人員展示可以通過手機(jī)查詢到的“桂花分”（2018年7月5日攝）,。 新華社資料照片

　　繼去年“獻(xiàn)血加信用分”引起熱議后,，今年疫情防控期間,，信用管理話題再刷一波存在感,。

　　記者梳理“信用中國”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),，多地出臺(tái)規(guī)定,，將隱瞞疫病史,、接觸史等列為失信行為，并將失信信息歸集至全國信用信息平臺(tái),。南京,、廈門等地，還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理,、公共場所故意不佩戴口罩等,，認(rèn)定為失信行為。

　　近年來,，社會(huì)信用管理的觸角,，已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細(xì)化社會(huì)治理的同時(shí),，也引發(fā)人們對信用懲戒泛化的擔(dān)憂,。

　　記者了解到，隨著社會(huì)信用創(chuàng)新按下“快進(jìn)鍵”,，也不同程度地出現(xiàn)懲戒過頭,、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設(shè),，僅靠文件驅(qū)動(dòng),，用“文件落實(shí)文件”；還有些地方將上訪,、招商納入信用評價(jià),，造成了較大負(fù)面影響。

　　信用邊界在哪里,？信用如何被濫用,？征信和信用為何分不清？當(dāng)前信用體系建設(shè)短板是什么,？記者就此進(jìn)行了深入調(diào)查,。

　　征信漸成“大籮筐”

　　信用，這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念,，如今已與日常生活關(guān)系密切,。

　　據(jù)記者統(tǒng)計(jì)梳理，2019年以來,，浙江、江蘇,、陜西,、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī),。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”,，比如宿遷的“西楚分”,，杭州的“惠信分”，福州的“茉莉分”,，廈門的“白鷺分”等,。

　　這些五花八門的信用分，更將各種社會(huì)表現(xiàn)納入統(tǒng)計(jì),，直接與入學(xué),、就業(yè)、社會(huì)救助等掛鉤,?？梢哉f，普通人社會(huì)生活的方方面面,，都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下,。

　　不斷擴(kuò)張的信用邊界，引發(fā)人們的擔(dān)憂和質(zhì)疑,。去年11月,，國家衛(wèi)健委、央行,、銀保監(jiān)會(huì)等接連下文,，將無償獻(xiàn)血和ETC欠費(fèi)，分別作為“加減分項(xiàng)”納入征信,。

　　“無償獻(xiàn)血納入征信系統(tǒng)”“無償獻(xiàn)血成為個(gè)人信用加分項(xiàng)”“ETC欠費(fèi)超期將上報(bào)征信”等多個(gè)話題,，輪番登上微博熱搜，瀏覽量達(dá)數(shù)億人次,。

　　由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)投票顯示,，超七成網(wǎng)民認(rèn)為，信用概念有被泛化,、甚至濫用之嫌,。記者在上海、江蘇,、安徽等地采訪發(fā)現(xiàn),，多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言,，社會(huì)信用管理不應(yīng)變成啥都能裝的“大籮筐”,。

　　信用問題和百姓生活關(guān)聯(lián)度高，關(guān)注度也高,。一些地方社會(huì)信用管理之所以飽受詬病,，被吐槽為無所不包的“大籮筐”，主要來自兩方面的質(zhì)疑：

　　首先,，是否所有社會(huì)問題,，都能以“文明”“道德”“誠信”三者之名,，納入社會(huì)信用管理？

　　比如闖紅燈,、公交霸座,、沒有“常回家看看”,、欠繳物業(yè)費(fèi),，都已有專項(xiàng)法規(guī)管理，再上一把信用鎖,，雖然方便了管理者,，卻無異于是雙重處罰。

　　其次,，失信懲戒過于隨意,，如何避免“土政策”任性加碼？在一些地方,，失信處罰包括限制報(bào)考公職,、子女入學(xué)、申請信貸等,，其尺度值得商榷,。

　　目前社會(huì)上對信用體系出現(xiàn)的質(zhì)疑，已經(jīng)引起主管部門高度關(guān)注,。由于國家層面尚無統(tǒng)一的信用立法和概念釋義,，公眾對信用的不解和質(zhì)疑，可能還會(huì)持續(xù)下去,。

　　中央黨校(國家行政學(xué)院)教授王偉認(rèn)為,，要解決當(dāng)前“泛信用化”問題，必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問題,。

　　對失信行為認(rèn)定的“泛化”,，即哪些違法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為失信行為？法律根據(jù)是什么,？現(xiàn)行立法還不夠明確,，邊界不夠清晰。

　　“對于一些輕微的違法行為,，采取較為嚴(yán)厲的懲戒措施,，不符合過罰相當(dāng)、不得連帶懲罰等法治原則,?！蓖鮽フf。

　　缺乏規(guī)制受詬病

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，隨著信用體系建設(shè)不斷加快,，信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。

　　一方面,，明顯不適合信用管理的行為,，也用信用機(jī)制調(diào)整，引發(fā)公眾熱議,。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹,，失信懲戒機(jī)制作為社會(huì)信用的“核心部件”之一，可以達(dá)到“立竿見影”的實(shí)施效果,，這讓地方政府看到了強(qiáng)有力的“抓手”,。

　　一些地方推動(dòng)失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，實(shí)際上,，不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重,，解讀社會(huì)信用建設(shè)存在隨意性。

　　個(gè)別地方在信用評分體系里,，甚至設(shè)置了“招商引資加分”“鬧訪,、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為,，一旦被評定為嚴(yán)重失信,，將處處受限，如限制評優(yōu),、評先,，緩評職稱，限制參加政府招標(biāo)等,，嚴(yán)厲程度不下于懲治違法,。

　　另一方面，為創(chuàng)新而創(chuàng)新,，信用管理成為“特大號(hào)工具箱”,。記者注意到，一些地方,、行業(yè)信用建設(shè)工作強(qiáng)力推進(jìn),，政務(wù)誠信、商務(wù)誠信,、社會(huì)誠信,、司法公信等各個(gè)體系如雨后春筍。特別是一些地方政府,，爭先恐后地要成為“試點(diǎn)”“示范”,，有“獨(dú)出心裁”做出點(diǎn)信用制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。

　　針對“失信懲戒泛化”問題,，北京信用協(xié)會(huì)專家委員會(huì)副主任林鈞躍撰文指出,，當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè),，已經(jīng)推進(jìn)到了一個(gè)新階段，所施行的一些舉措,，現(xiàn)在看來有越界之嫌,。

　　層層文件難落實(shí)

　　跨部門、跨行業(yè)的交叉地帶,，本應(yīng)是信用管理最該發(fā)力之處,，但恰恰是這些領(lǐng)域，信用政策往往沒有推進(jìn),，多停留在紙面上,。

　　在信用單位內(nèi)部，也流傳著“最該管的三不管”“文件內(nèi)部流轉(zhuǎn),、落實(shí)不過三級”的說法,。

　　由于政府運(yùn)行多按部委、條線劃分,，部門交叉領(lǐng)域成了“紙上建設(shè)”高發(fā)區(qū),。以科研誠信管理為例，從１９８０年至今,，中央和各部委發(fā)布的科研誠信政策多達(dá)百余個(gè),。

　　2019年9月，科技部牽頭印發(fā)《科研誠信案件調(diào)查處理規(guī)則（試行）》,，其中明確：科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學(xué)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研誠信案件調(diào)查處理工作,。

　　地方科技部門迅速出臺(tái)相應(yīng)的“省級文件”，設(shè)立專門的“科研誠信建設(shè)辦公室”,，作為對中央文件的“落實(shí)”,。

　　記者在南京多所高校和科研機(jī)構(gòu)了解到，論文抄襲,、學(xué)術(shù)不端的主體多為個(gè)人,，而基層單位對這些科研失信人的處置，往往僅限于單位內(nèi)部,，甚至不知道需向上級部門通報(bào)信息,。

　　“這樣的情況并非個(gè)案。信用建設(shè)如火如荼,，但以文件傳達(dá)文件,、發(fā)文就算落實(shí)的情況也比較普遍。一些部門涉及信用主題的‘紅頭文件’,，甚至只在內(nèi)部流轉(zhuǎn),，還有些政策以‘保密文件’為由，老百姓根本看不見，傳達(dá)層級基本不過三級,，政策效力最多不過三年,。”姚正陸說,。

　　與經(jīng)濟(jì)信用不同,，社會(huì)信用覆蓋面廣泛而復(fù)雜，在為管理者提供新“抓手”的同時(shí),，也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會(huì)信用被泛化濫用,，不僅有懶政之弊,，還會(huì)削弱信用制度的嚴(yán)肅性。

　　公眾為何厘不清

　　為何一些意在褒獎(jiǎng)?wù)\信,、約束失信的探索,，卻難以得到公眾認(rèn)同？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，解決信用認(rèn)同難題,，需破除三方面障礙：

　　——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解,，國內(nèi)存在兩套信用系統(tǒng)：一套是央行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,，即通俗的“征信”，與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟(jì)行為相關(guān),；另一套是國家發(fā)改委主導(dǎo)的社會(huì)信用系統(tǒng),，與社會(huì)生活各方面關(guān)聯(lián)，如將霸座,、獻(xiàn)血等納入信用,。

　　事實(shí)上，很多人對“信用”存有疑惑,，誤把社會(huì)信用理解成銀行征信,。姚正陸介紹，社會(huì)信用與征信的界限,、區(qū)別,，對公眾普及力度不夠。實(shí)踐中,，兩套體系確實(shí)存在摻雜不清的問題,。

　　比如，有工作人員在解釋無償獻(xiàn)血納入信用記錄時(shí),，稱獻(xiàn)血者也能在金融活動(dòng)中享受優(yōu)惠待遇,，被質(zhì)疑有濫用征信之嫌，混淆了“征信”“誠信”“道德”等不同的信用體系，將懲戒和激勵(lì)措施裝錯(cuò)了“筐”,。

　　目前,，各地區(qū)和部門對信用內(nèi)涵的界定各不相同，公眾無從知曉其中的區(qū)別,，更難說接受和執(zhí)行,。

　　——概念錯(cuò)亂、表述不清,。記者以“信用”“征信”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn),，從1949年至今，中央和地方頒布的相關(guān)法律和規(guī)章多達(dá)4400份,。多數(shù)與信用相關(guān)的條款,，以零星表述的方式，存在于合同,、消防,、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。

　　有的文件表述過于籠統(tǒng),，甚至針對同一行為規(guī)定不一,。諸如，各地探索將出租房屋不登記信息記入征信,，將無償獻(xiàn)血納入社會(huì)征信體系等,，是想表達(dá)相關(guān)失信行為與社會(huì)信用關(guān)聯(lián)，實(shí)際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”,。

　　此外,，也存在地區(qū)間的表達(dá)差異。比如,，對于拒不履行垃圾分類規(guī)定的,，常州、貴陽等地納入社會(huì)信用平臺(tái),，而深圳則納入征信系統(tǒng),。

　　——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示,，“社會(huì)信用體系不健全”成了吸納問題,、推卸責(zé)任的一個(gè)“大筐”。往往一說起問題來,，就是“信用缺失”“社會(huì)誠信出了問題”,。把糾正一切不誠信、市場違規(guī),，甚至打擊違法犯罪的希望,，都寄托在建立“社會(huì)信用體系”上，期待“畢其功于一役”。

　　理解才能有共識(shí)

　　我國信用體系建設(shè)和改革要取得實(shí)效,，必須加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),，做到概念清晰、區(qū)分明確,。公眾只有了解,、理解，才可能支持,、遵循,，盡快形成社會(huì)共識(shí)。

　　姚正陸認(rèn)為,，加強(qiáng)信用普及宣傳,，需集中力量做好三個(gè)層面的準(zhǔn)備工作：首先，理論準(zhǔn)備,，改變社會(huì)信用實(shí)踐遠(yuǎn)快于理論的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一的概念認(rèn)知體系,；其次,，學(xué)科準(zhǔn)備，打破行政法學(xué),、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)研究的壁壘,，鼓勵(lì)院校多學(xué)科融合研究，并將設(shè)定社會(huì)信用邊界,、確立基本原則等作為重要目標(biāo),；還有宣傳準(zhǔn)備，向公眾宣傳中國社會(huì)信用體系的重要性,，及時(shí)吸納并反饋公眾的意見,。

　　王偉認(rèn)為，當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè),，集中體現(xiàn)為金融領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)信用體系,，以及社會(huì)領(lǐng)域的公共信用體系。通過立法的嚴(yán)格界定,，要讓公眾搞得清它們分別干什么,、管什么。

　　央行牽頭的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,，沿用了發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“征信”概念,，其內(nèi)涵、概念相對成熟明確,，已被廣泛接受,。

　　同時(shí)，我國的社會(huì)信用體系，可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述,，發(fā)揮概念引領(lǐng)作用,，避免與金融領(lǐng)域的信用體系混淆。對于需要記入信用記錄的違法行為,，可以表述為記入公共信用檔案,，并進(jìn)行公示等。

　　信用市場機(jī)構(gòu)專家認(rèn)為,，各類地方和行業(yè)的信用法規(guī),、文件，是具體信用實(shí)踐的最終依憑,，其中表述錯(cuò)誤,、概念打架等問題必須盡快解決，對混亂不清的信用概念應(yīng)明確統(tǒng)一,。

　　專家建議由國家主管部門負(fù)責(zé),，對涉及信用條款的文件用語，進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范,，對已經(jīng)發(fā)布的信用文件,，由原發(fā)布部門盡快向公眾解釋說明。

　　亟待出臺(tái)上位法

　　今年5月1日,，《河南省社會(huì)信用條例》開始施行,。這是繼上海之后，全國第二部省級社會(huì)信用方面的綜合性法規(guī),。

　　與其他省份現(xiàn)有條例相比,，這個(gè)條例在全國首次建立了濫用職權(quán)認(rèn)定黑名單的懲罰機(jī)制。

　　受訪專家還認(rèn)為,，目前社會(huì)信用普遍存在“亂,、散、雜”弊病,，重要原因是頂層法規(guī)缺位,。

　　雖然多地已“試水”信用立法，但在國家層面,，除2013年頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》,、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外，新法規(guī)一直未出臺(tái),。

　　具體來講,，國家層面的社會(huì)信用立法，應(yīng)發(fā)揮兩方面指引作用：

　　一方面,，以“負(fù)面清單”形式明確不該管什么,，嚴(yán)格框定信用邊界,。

　　王偉、姚正陸等表示,，在加強(qiáng)社會(huì)信用理論研究的基礎(chǔ)上,，社會(huì)、學(xué)界對社會(huì)信用治理邊界的共識(shí),，應(yīng)該以法律形式明確,。

　　另一方面，闡明信用獎(jiǎng)懲措施的實(shí)施原則,，讓信用治理不出格,、不失當(dāng)。

　　南京市人大常委會(huì)新聞發(fā)言人王利民說,，信用聯(lián)合激勵(lì)和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”,，與公眾利益直接關(guān)聯(lián)，其合理性和可操作性對各地信用法規(guī)具有示范效應(yīng),。

　　王利民建議針對信用獎(jiǎng)懲明確“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責(zé)任自負(fù)原則”：即獎(jiǎng)懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系,，獎(jiǎng)懲程度與行為輕重程度一致，信用獎(jiǎng)懲責(zé)任人嚴(yán)格界定,，不轉(zhuǎn)移,。

　　此外，建議規(guī)定失信信息查詢期限,，引入失信主動(dòng)修復(fù)權(quán),，鼓勵(lì)失信人改過向善,。（記者王玨玢,、潘曄）

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