編者按
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村基層治理的核心單元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,，無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理諸多要素的樞紐,。《半月談》推出“基層治理現(xiàn)代化”欄目一年多來,，最熱烈的反響來自基層干部,，最豐富的建議來自基層干部，最懇切的呼聲也來自基層干部,。當(dāng)關(guān)注的目光與一線的呼聲共振,，我們會聽到一個聲音在廣袤的鄉(xiāng)村大地回響：“解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部！”
為什么要解放,？解放,，并非放松乃至放縱，而是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“強(qiáng)起來”,。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自冗務(wù)中突圍,，自羈絆中脫身，恢復(fù)矯健的姿態(tài),，重獲澎湃的動能,，在鄉(xiāng)村振興中更好地發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。
一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（右）在走訪村民 劉坤攝
改革開放40年的歷史充分證明,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有活力,，改革就可日就月將；鄉(xiāng)鎮(zhèn)有動力,，改革就可穩(wěn)健行進(jìn),；鄉(xiāng)鎮(zhèn)有創(chuàng)造力，改革就能打開一方新局面,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之力如何能可持續(xù)釋放？離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的謀劃與決斷,，擔(dān)當(dāng)與奉獻(xiàn),。是的，一切成績都是干出來的,，我們理應(yīng)給干事?lián)?dāng)者更好支持,、更多空間,、更大舞臺。
我們也欣喜地看到,，2018年中央一系列重磅文件出臺,，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部送來了好消息。
從年初的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要“使基層有人有權(quán)有物”,，保證“基層權(quán)力給基層”,，到5月《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》（后文簡稱《意見》）釋放出促進(jìn)干部積極作為、奮進(jìn)奮發(fā)的強(qiáng)烈信號,；從9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》（后文簡稱《規(guī)劃》）強(qiáng)調(diào)“把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策”“推動鄉(xiāng)村組織振興”,，到10月《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》劍指基層受困于形式主義、官僚主義,，任務(wù)應(yīng)接不暇,，壓力不堪重負(fù)的痼疾……可以說，解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來,，已是大纛獵獵，鼙鼓齊鳴,。
在謀變形成共識,，轉(zhuǎn)型時不我待的歷史性時刻，解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)如何再向深處行,，再向?qū)嵣下?？《半月談》特此組織專門調(diào)研，與廣大基層干部一起探討：讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來,，應(yīng)當(dāng)如何在基層既做好“減法”,，又做好“加法”？
調(diào)研記者：鄭生竹 周楠 夏軍 程士華 韓振 梁建強(qiáng) 宋曉東 吳鍾昊 吳帥帥
策劃/編輯：范鐘秀
讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來,，是一個需要兩面施策的系統(tǒng)工程,。一方面，做好“減法”是前提,，需以切實(shí)減壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卸去包袱和重荷,；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激勵凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的干勁,，給他們以保障和希望,；以賦能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的本領(lǐng)，提升他們的能力和境界,；以賦權(quán)打開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事的天地,，為他們能干事、干成事創(chuàng)造更為合理的主客觀條件,。唯有減法優(yōu)化,，加法多元,，才能還鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部篤定的腳步、開闊的視野,、昂揚(yáng)的奮斗精神,，讓千萬個實(shí)干家活躍在鄉(xiāng)間田野，干出新時代鄉(xiāng)村振興的一番大作為,。
減法有無“最優(yōu)解”,，干部如何真減負(fù)？
“攤派任務(wù)不切實(shí),，簽‘責(zé)任狀’到手軟,。政出百門千條線，迎來送往折騰煩,。身兼多職無主次,，資料表格堆成山。上級借調(diào)何頻繁,，隊(duì)伍老化難運(yùn)轉(zhuǎn)……”在調(diào)研中,，半月談記者接觸到一首打油詩，相當(dāng)真切地勾勒出期待中央減負(fù)新政早日落實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心境,。那么,，減負(fù)“最優(yōu)解”何在？
——先要查明冗務(wù)負(fù)擔(dān)到底在哪里,。
武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生王向陽認(rèn)為,，可以考慮運(yùn)用“兩分法”來區(qū)分哪些治理任務(wù)必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成，哪些只需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)助,，哪些事務(wù)根本不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級下壓,。只有區(qū)分任務(wù)類型，才能盡量減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“空耗”,。
“寧愿拿著鎬頭在前面開路架橋,，也不愿意閉門造車應(yīng)付填表?！痹谒拇ㄕ延X縣竹核鄉(xiāng)黨委書記馬劍鋒看來,，脫貧攻堅(jiān)是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)中心工作，但多層級多部門的重復(fù)審計(jì)考核很沒必要,，他建議應(yīng)歸口扶貧工作考核驗(yàn)收的部門,，減少來自不同業(yè)務(wù)部門的單項(xiàng)考核干擾。此外,，還應(yīng)簡化考察調(diào)研程序,，盡可能減少工作匯報(bào)會、座談會,，盡量采取現(xiàn)場走訪,、口頭匯報(bào)等簡便形式。
——容錯免責(zé)機(jī)制探索應(yīng)鼓勵多元化,。
河南省委黨校教授薛瑞漢建議,，容錯糾錯機(jī)制要和救濟(jì)機(jī)制結(jié)合起來，科學(xué)判定個人責(zé)任,，讓“犯錯者”有辯解的機(jī)會,，允許責(zé)任人和當(dāng)事人申辯申訴，保證他們的合法權(quán)利,。
2016年,，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制的若干意見》,，為改革擔(dān)當(dāng)者撐腰鼓勁,。浙江諸暨市一基層領(lǐng)導(dǎo)干部曾一年被通報(bào)批評7次，但諸暨市紀(jì)委,、組織部沒有簡單套用該市的問責(zé)條款,，而是在多方調(diào)查基礎(chǔ)上，認(rèn)為這位干部任職以來一直迎難而上開展工作,，施政獲得民眾積極評價(jià),。為此，按規(guī)定啟動容錯免責(zé)程序,，給予其年度考核稱職等次,。
——引入必要的談心溝通與心理疏導(dǎo)機(jī)制。
不少基層干部反映,，越到基層越感覺等級森嚴(yán),，“官大一級壓死人”現(xiàn)象突出。某些市縣黨政一把手頤指氣使,，把各類會議開成“一言堂”,，甚至把下級普通干部當(dāng)成呼來喚去的“奴仆”。
基層干部建議,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)談心制度,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多與普通干部交流、談心,。安徽界首市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)定每周固定時間敞開門,，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對面交流，讓基層干部說出自己的困惑,、壓力,、希望。該市還發(fā)文要求落實(shí)帶薪休假應(yīng)休盡休,、加班補(bǔ)貼等政策,，保障基層干部正當(dāng)權(quán)益,。
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常年看領(lǐng)導(dǎo)臉色、動輒受領(lǐng)導(dǎo)威壓,，再加上頭緒紛繁的基層事務(wù),，焦慮日積月累，壓力直線上升,。針對此,，不少專家呼吁，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,，也應(yīng)引入心理輔導(dǎo)服務(wù),。
加法求解第一招：激勵凝聚干勁
解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一大關(guān)鍵在于讓干部們物質(zhì)上不為難,，精神上有尊嚴(yán),。在中央新政向基層傳導(dǎo)的過程中，重實(shí)干重實(shí)績的用人導(dǎo)向如何落實(shí),，增強(qiáng)干部的榮譽(yù)感,、歸屬感、獲得感的加法題又該怎么做,？
——真正為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向上發(fā)展提供制度保障,。
“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干好干壞一個樣，提拔的機(jī)會還有待真正豐富起來,?！敝胁磕呈∫绘?zhèn)長認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做的工作多,，但是離領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn),，成績不容易被看到，難免影響其主觀積極性,。
基層干部徐秋華（左）帶領(lǐng)廣西融水苗族自治縣四榮鄉(xiāng)榮地村村民學(xué)習(xí)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”精神 張愛林 攝
廣西一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談記者,，盡管如今也有相關(guān)規(guī)定，工作滿相應(yīng)年限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可享受高一級待遇,，但這一激勵機(jī)制仍然不夠,，如何進(jìn)一步落實(shí)中央精神，讓更多長期扎根在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到“有為就會有位”,，還需進(jìn)一步完善配套措施,。
江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授歐陽靜認(rèn)為，相對而言,，工作能力,、工作成效和來自群眾的考評結(jié)果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的影響力上分量仍偏低，“干得好不如寫得好”“會做事不如會做人”等現(xiàn)象不同程度存在。她建議連續(xù)3年考評位列前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部,，就應(yīng)列為重用或提拔的首選對象。
西南政法大學(xué)教授程德安認(rèn)為,，當(dāng)前基層干部任用仍有一定隨意性,，裙帶關(guān)系仍舊存在,，往往領(lǐng)導(dǎo)身邊的人提拔得更快,。他建議組織部門在考察提拔干部時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部適度傾斜,；針對長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職,、與家人長期無法團(tuán)聚的干部，要制定更為人性化的安置措施,。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部構(gòu)成復(fù)雜,，對其出路問題的解決不能只用“一把尺子”，要按照循序漸進(jìn),、統(tǒng)籌安排,、分類解決的思路來進(jìn)行。對優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部,，要給予發(fā)展空間,，暢通晉升渠道；對年輕的事業(yè)編干部,，要為其打開考入公務(wù)員的通道,；對有能力獲得職稱評定的，要予以協(xié)助,。
——為不同身份之間干部的合理流動創(chuàng)建平臺,。
“樹挪死，人挪活”,。當(dāng)前干部隊(duì)伍身份多樣,，分行政編制、參公編制和事業(yè)編制等,，行政編制人員可以轉(zhuǎn)為參公和事業(yè)編制,，逆向流動則十分困難?！鞍凑障嚓P(guān)規(guī)定,，從參公崗位調(diào)到公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)崗位需在45歲以下，要有一定的職務(wù)或者職級,，還要遇到領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)空編,，滿足這些條件的概率是比較小的。”一位在縣委組織部分管干部工作的副部長說,。
山東省委政策研究室巡視員郝憲印認(rèn)為,，針對事業(yè)編干部占主體且構(gòu)成復(fù)雜的實(shí)際，建議分類解決,，逐步打破事業(yè)和行政編制之間的壁壘,，破解事業(yè)身份人員“一入職就看到天花板”的瓶頸。要加大落實(shí)職務(wù)與職級并行力度,，允許各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員構(gòu)成實(shí)際,，合理調(diào)配行政、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù),。
此外,，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中存在的“同工不同酬”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從制度上開辟特定的通道,，為表現(xiàn)優(yōu)秀者破除身份障礙,，從而激發(fā)事業(yè)編制人員的工作積極性。
——完善兼顧福利與榮譽(yù)的多元獎勵機(jī)制,。
歐陽靜認(rèn)為,，一些福利和獎勵政策的缺失，進(jìn)一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入,，職業(yè)的滿足感和深刻認(rèn)同更無從談起,。所以，不僅要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼,，而且要引入差異化獎勵機(jī)制,，打破目前“干與不干一個樣”的均等化獎勵結(jié)構(gòu)。
此外,，設(shè)置榮譽(yù)獎勵措施,，對扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部進(jìn)行嘉獎。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,，他們扎根基層,，也希望得到認(rèn)可。如果職位,、職級,、職稱認(rèn)可暫難以周全滿足，若能從榮譽(yù)上對其進(jìn)行嘉獎,，也不失為一種激勵和寬慰,。
加法求解第二招：賦能提升本領(lǐng)
《意見》指出，要著力增強(qiáng)干部適應(yīng)新時代發(fā)展要求的本領(lǐng)能力,，那么,，哪些能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部破解“本領(lǐng)恐慌”最為需要的呢,？
——借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)手段提升基層治理能力,。
利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段下放“辦事權(quán)”,，可以大幅提升基層的治理能力。河南省鄧州市委組織部副部長張有印介紹,，這兩年,，鄧州市搭建了一個覆蓋各個行政職能部門信息資源的農(nóng)村大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)市,、鄉(xiāng),、村三級聯(lián)網(wǎng)，形成了基層政府服務(wù)群眾的新平臺,。
2017年7月,，鄧州市將升學(xué)報(bào)名系統(tǒng)接入大數(shù)據(jù)平臺后，全市鄉(xiāng)村所有中小學(xué)入學(xué)報(bào)名,、招生也在平臺上陽光化運(yùn)行，解決了鄉(xiāng)村群眾入學(xué)難以至于需要“走后門”的問題,。
——引入社會力量實(shí)現(xiàn)多元共治,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不能僅僅靠黨委政府部門唱獨(dú)角戲，面對廣大鄉(xiāng)村點(diǎn)多面廣的各類矛盾,，引入各類社會力量共治共享的嘗試,，還應(yīng)邁開更大步伐。
2016年8月,，四川成都市大邑縣在沙渠鎮(zhèn),、安仁鎮(zhèn)等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開啟“無訟社區(qū)”創(chuàng)建工作試點(diǎn)。沙渠鎮(zhèn)整合了6個村,、社區(qū)以及企業(yè)家協(xié)會和律師事務(wù)所的資源,，成立了人民調(diào)解聯(lián)合會?！斑^去黨委政府既是運(yùn)動員也是裁判員,，現(xiàn)在需要探索轉(zhuǎn)變角色，依靠第三方做好社會治理,?！鄙城?zhèn)黨委書記方文祥說。
為了解決學(xué)生下課后的管護(hù)問題,，該鎮(zhèn)公益事業(yè)促進(jìn)會利用企業(yè)捐贈向?qū)W校購買服務(wù),，讓全鎮(zhèn)近3000名學(xué)生受益；紅白喜事理事會則通過設(shè)置宴席中心解決了村民沒有場地辦酒席的問題,，同時通過價(jià)格杠桿,，讓過去村里動輒7天的紅白喜事,，縮短到3天，平均為村民節(jié)省1萬多元開銷,。
——健全培訓(xùn)與交流機(jī)制重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政能力,。
河南南樂縣委組織部長李繼峰認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)決定著基層政府的服務(wù)能力,，新時代對基層干部素質(zhì)提出新要求,，再用老辦法解決新問題，勢必影響工作的實(shí)際效果,。
這些年,，國家對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)力度不斷加大，未來培訓(xùn)的對象也應(yīng)該不斷下沉,。不僅僅是形勢政策的宣講,，還應(yīng)該包括一些具體實(shí)際問題的解析，比如說征地補(bǔ)償?shù)缺澈蟮慕?jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律,，環(huán)境問題背后的科學(xué)機(jī)理等等,。不能讓基層干部一頭霧水地“瞎指揮”，而應(yīng)塑造其施政專業(yè)性,，讓老百姓更信服,。
郝憲印等專家建議，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流使用機(jī)制,，加大交流力度,。交流形式可以包括內(nèi)部交流、上下交流,、橫向交流,、外派交流等，逐步形成常態(tài),。加大單位內(nèi)部的輪崗交流,，將便于不同崗位人員相互理解，而加大上下交流和橫向交流,，會讓邊遠(yuǎn)地區(qū)年齡大,、貢獻(xiàn)大的干部能有機(jī)會到縣直事業(yè)單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，從而實(shí)現(xiàn)其改變環(huán)境和改善待遇的愿望,。
加法求解第三招：賦權(quán)重塑體制
《規(guī)劃》第二十七章指出,，要明確基層政府治村的權(quán)責(zé)清單，明確縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,，這無疑是創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制令人振奮的新舉,。在規(guī)劃轉(zhuǎn)化為基層新安排新辦法的過程中，一線干部和專家又對這道加法題的求解有哪些盼望和建議,？
——通過深化改革努力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等,。
“責(zé)任層層甩,，基層兜不住”，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了太多上級的責(zé)任,，卻沒有相應(yīng)職權(quán),，往往想干也無力干好。受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專家表示,，應(yīng)當(dāng)借全面深化改革契機(jī),，推行權(quán)力清單和責(zé)任清單編制，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)邊界,，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的隨意性,，遏制上級加壓的任性。
——通過重新劃分確保事權(quán)財(cái)權(quán)匹配,。
河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副院長任寶玉認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有顯著外部性特征的公共產(chǎn)品以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有顯著信息優(yōu)勢的公共產(chǎn)品和服務(wù),，其供給和管理都應(yīng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,，同時輔以相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得履行相應(yīng)事權(quán)的穩(wěn)定收入來源,。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的工商稅收來源,，應(yīng)通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能的財(cái)力。
江西省委黨校省情輿情研究所副教授高建設(shè)認(rèn)為,，應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障方式，科學(xué)測算基本支出綜合定額標(biāo)準(zhǔn),，加大對基層政府轉(zhuǎn)移支付的力度,，以基層轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口數(shù)量為參照，增強(qiáng)對財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)保障力度,，解決“無錢辦事”的問題,；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留債務(wù)，要專題研究,、逐步化解,；同時進(jìn)一步降低惠民政策和項(xiàng)目所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金配套比例，緩解因惠民工程而產(chǎn)生的財(cái)政壓力,，防止產(chǎn)生新的政府債務(wù),。
——通過落實(shí)地方分權(quán)增強(qiáng)基層治理能力。
受訪專家和干部普遍認(rèn)為,，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制,，才能從體制層面有效調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性創(chuàng)造性，形成從中央到地方運(yùn)行順暢,、充滿活力的工作體系,。省級及市縣級機(jī)構(gòu)有了更多自主權(quán),，才會有更多權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從根本上實(shí)現(xiàn)事權(quán),、責(zé)權(quán),、財(cái)權(quán)在基層的對等與匹配。根據(jù)工作實(shí)際需要,，整合基層的審批,、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量,，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源,，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理,，是地方實(shí)踐應(yīng)探索的方向,。
來源：2018年《半月談》第21期
半月談記者：鄭生竹 周楠 夏軍 程士華 韓振 梁建強(qiáng) 宋曉東 吳鍾昊 吳帥帥
