今年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)敲定

　　人口落了戶，城市要接得住

　　近日,，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》(以下簡(jiǎn)稱《任務(wù)》),，提出要突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展,。其中，城區(qū)常住人口100萬(wàn)—300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件,，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策,，大幅增加落戶規(guī)模,、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例,。

　　多位專家接受本報(bào)采訪時(shí)表示,，這是城鎮(zhèn)戶籍管理制度的又一次創(chuàng)新，有助于人口要素在城鄉(xiāng)間,、城鎮(zhèn)間自由流動(dòng),，有利于以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快實(shí)施。

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　　落戶放開(kāi)放寬,，誰(shuí)將直接受益,？

　　《任務(wù)》中，最受關(guān)注的是加大戶籍制度改革力度的措施,。在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上,，《任務(wù)》要求，城區(qū)常住人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的大城市要全面取消落戶限制,；城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件,，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制,。

　　戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2014年,，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出,，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制,。如今,，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的全面取消落戶限制、300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市全面放開(kāi)放寬落戶條件,，無(wú)疑是中國(guó)戶籍制度改革史上的一大突破,。

　　記者查閱住建部公布的最新全國(guó)城市人口和建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年城區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的城市有上海,、北京,、深圳、重慶,、天津,、成都、廣州,、南京,、武漢等9座，城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的城市有西安,、沈陽(yáng),、哈爾濱、昆明,、鄭州,、杭州、濟(jì)南,、青島,、大連、長(zhǎng)春等10座,。這意味著,，即使考慮到2017年數(shù)據(jù)發(fā)布至今一些城市城區(qū)人口有所增長(zhǎng)，全國(guó)661座城市中,，將有絕大多數(shù)城市不再有落戶限制,。

　　“這項(xiàng)政策主要是解決城市存量人口的落戶問(wèn)題，即幫助那些已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市,?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員范毅接受本報(bào)采訪時(shí)表示，從現(xiàn)狀來(lái)看，流動(dòng)人口占全國(guó)人口的17%-18%左右,，這部分人已經(jīng)在城市生活，對(duì)城市的認(rèn)同感,、歸屬感較強(qiáng),，解決這2億多人的落戶問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展,。

　　同時(shí),，《任務(wù)》提出，城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策,，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶,。專家表示，此舉能幫助那些發(fā)展機(jī)會(huì)缺失的貧困人口融入城市,、擺脫貧困,；而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門(mén)檻,，戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制作用將大大減輕,。

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　　人口大量流入大城市，中小城市面臨收縮,？

　　除了對(duì)大城市落戶限制的松綁,，對(duì)于超大特大城市，《任務(wù)》也提出,，要調(diào)整完善積分落戶政策,，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目,，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例,。一種觀點(diǎn)預(yù)測(cè)，這將加劇城市間的競(jìng)爭(zhēng),，人口大量進(jìn)入大城市,，一些中小城市將面臨人口收縮。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)接受本報(bào)采訪時(shí)說(shuō),，大城市和特大城市放開(kāi)放寬落戶限制,，一定程度上會(huì)加劇城市間競(jìng)爭(zhēng)。不僅大城市,、特大城市之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng),，大城市與小城鎮(zhèn)之間也會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。

　　范毅則認(rèn)為,，不同層級(jí)城市戶籍制度改變不一定會(huì)相互影響,，未來(lái)不同城市之間的關(guān)系還是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落戶放開(kāi)是給不同層級(jí)城市公平發(fā)展的機(jī)會(huì),，而中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)不會(huì)必然減少,。

　　記者注意到,，此前許多省會(huì)城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”,，被媒體稱為“搶人大戰(zhàn)”,。在這些城市給出的條件之中，除了“零門(mén)檻落戶”,，往往還會(huì)有各項(xiàng)配套條件,。不難發(fā)現(xiàn)，人口流動(dòng)是一個(gè)綜合問(wèn)題,，人們選擇在哪類城市落戶前會(huì)對(duì)成本收益做出預(yù)判和評(píng)價(jià),。正如廖洪樂(lè)所說(shuō)：“那些產(chǎn)業(yè)富有活力、就業(yè)機(jī)會(huì)多,、公共服務(wù)水平高,、工作和生活環(huán)境優(yōu)良、自身特色鮮明的城鎮(zhèn)更具競(jìng)爭(zhēng)力,，其人口會(huì)呈現(xiàn)凈流入,，城鎮(zhèn)會(huì)越來(lái)越繁榮。反之,，城市人口就有可能呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì),，城鎮(zhèn)最終走向衰落?！?/p>

　　對(duì)于《任務(wù)》首次提出的“收縮型城市”概念,，應(yīng)該怎樣理解呢？范毅指出,，收縮城市概念來(lái)自歐美國(guó)家的城市研究,，以城市居住人口減少作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，居住人口減少的城市稱之為收縮城市,。

　　范毅認(rèn)為,，目前對(duì)收縮城市的認(rèn)識(shí)存在3個(gè)誤區(qū)。首先,，不能以城市轄區(qū)人口減少為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷城市收縮,，應(yīng)考察城區(qū)人口的增減；其次,，不能以城市局部區(qū)域(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道)代替城市整體,，中心城區(qū)的空心化在城市化發(fā)展到一定階段確會(huì)存在；另外,，資源型城市資源枯竭或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)困難的城市,，由于產(chǎn)業(yè)空心化造成城市收縮，與戶籍制度關(guān)系不大。

　　《任務(wù)》明確,，超大特大城市不能無(wú)序蔓延,，大城市要提高精細(xì)化管理水平，中小城市發(fā)展要分類施策,。其中,，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化；收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體,，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量,；邊境城市強(qiáng)化穩(wěn)邊戍邊作用,；穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市,。專家表示,，這些推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的措施，最終會(huì)促進(jìn)人口在更大空間內(nèi)自由配置,。

　　廖洪樂(lè)表示,，城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間人口自由流動(dòng),，會(huì)帶動(dòng)其他生產(chǎn)要素自由流動(dòng),，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。

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　　城市人口多了,，公共服務(wù)會(huì)打折嗎,？

　　“中國(guó)的城鎮(zhèn)化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我們要從人的需求出發(fā)去解決問(wèn)題,，目前要分兩步走,。”范毅認(rèn)為,，一是“落”,，即人要進(jìn)得了城，這就要降低城市落戶門(mén)檻,，讓人能公平享受城市發(fā)展的紅利,；二是“推”，即推公共服務(wù),，城市要發(fā)展,，必須不斷改善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施,，為人口提供適宜的工作,、生活、休閑空間。

　　如何在城市生活得更好,？城市人口增多后公共服務(wù)是否會(huì)打折,？這擊中了許多已經(jīng)和想在城市落戶的人的痛點(diǎn)。

　　公共服務(wù)擴(kuò)大增量是政府責(zé)任,，也是城市發(fā)展的表現(xiàn),。為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市能實(shí)現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教,、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng)、住有所居,，《任務(wù)》提出推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋,，確保有意愿的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵(lì)各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項(xiàng)目,。有分析認(rèn)為,，這意味著教育、醫(yī)療,、社保,、住房等福利將大大向城市常住人口傾斜。

　　廖洪樂(lè)認(rèn)為,，推進(jìn)常住人口落戶城鎮(zhèn)和常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋,，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要保證新增常住人口基本公共服務(wù)水平有提高,，也要保證原常住人口基本公共服務(wù)水平不下降,；既涉及城鄉(xiāng)間政府職責(zé)和利益關(guān)系調(diào)整，也涉及不同城鎮(zhèn)間政府職責(zé)和利益關(guān)系調(diào)整,。

　　對(duì)此,，廖洪樂(lè)提出，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),，一靠投入,，二靠改革。比如,，在義務(wù)教育方面,，既要常住地政府?dāng)U建或新建更多公立學(xué)校，也要改革中高考制度,、教育經(jīng)費(fèi)分配和高校招生指標(biāo)分配辦法,；在住房保障方面，常住地政府既要投資建設(shè)更多保障性住房,，也要在農(nóng)村集體土地征收和農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面做更多改革探索,；在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面,，既要打通城鄉(xiāng)間壁壘，也要打通不同城鎮(zhèn)間壁壘,，以確保常住人口在常住地享受基本養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù),。

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　　人口持續(xù)流出，農(nóng)村該如何發(fā)展,？

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，城市化可分為緩慢發(fā)展(城市化水平低于30%)、加速發(fā)展(城市化水平介于30%—70%)和平穩(wěn)發(fā)展(城市化水平高于70%)三個(gè)階段,。廖洪樂(lè)告訴記者,，目前中國(guó)正處于城市化加速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)這個(gè)階段會(huì)持續(xù)到2035年,，2035年以后進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段,。因此，今后15至20年內(nèi)會(huì)有更多農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn),。

　　既然人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)是必然現(xiàn)象,，那么如何處理城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的關(guān)系,？城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，農(nóng)村要如何發(fā)展？

　　“城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興如同鐵路的兩根鐵軌,，二者并行不悖,。”廖洪樂(lè)指出,，中國(guó)幾十年來(lái)的城鄉(xiāng)分割制度體系,，為城鄉(xiāng)一體化設(shè)置了重重障礙，而建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一個(gè)目標(biāo)就是要逐步縮小直至最終消除城鄉(xiāng)差別,，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,。為此，必須同時(shí)對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度進(jìn)行根本性改革,，改革那些妨礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制和規(guī)則,，如城鄉(xiāng)土地制度、城鄉(xiāng)戶籍管理制度,、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度,、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等。

　　“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路,，是解決農(nóng)業(yè),、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑,?！狈兑阏J(rèn)為,，過(guò)去，農(nóng)村發(fā)展不僅依附于城市還要保障城市,，各種要素單向地流向城市,；未來(lái)，城鄉(xiāng)間要實(shí)現(xiàn)要素的雙向流動(dòng),，促進(jìn)融合發(fā)展,。“隨著城鄉(xiāng)戶籍不再是人口發(fā)展的限制,，我們要解決的是如何讓城市人口流向農(nóng)村,，比如到農(nóng)村消費(fèi)、休閑,、居住等,。”

　　葉 子

【糾錯(cuò)】

責(zé)任編輯： 郝多