近年來,，在縣、鄉(xiāng)體制(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行邏輯基本不變的制度性約束下,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責(zé)任方面，出現(xiàn)了眾多“體制性困局”,，影響著基層治理的績效和現(xiàn)代化水平,。
面臨“體制性困局”，只有全面深化改革,，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權(quán),，理順省、縣,、鄉(xiāng)的制度關(guān)系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)體制,，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本之路,。
權(quán)責(zé)不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)
一級(jí)政府、一級(jí)權(quán)力,，有多大的權(quán)力,，就承擔(dān)相應(yīng)的多大責(zé)任，權(quán)責(zé)對(duì)等和權(quán)責(zé)分明,，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中,，“權(quán)力金字塔”的體制架構(gòu),，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“壓力型體制”由來已久,。近年來,，為完成各種“限時(shí)型”任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn),，權(quán)責(zé)不等現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。
按照現(xiàn)行授權(quán)慣例，國家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)賦予的最終實(shí)施單位,，基本都是縣級(jí)政府及其職能部門,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔(dān)著各項(xiàng)行政事務(wù)的落實(shí)權(quán)，但并無行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán),，如土地、環(huán)保,、衛(wèi)生,、教育、社會(huì)治安等方面,，縣級(jí)相關(guān)職能部門才有相關(guān)法律和條例授予的執(zhí)法權(quán),。
縣級(jí)政府及其職能部門，都有權(quán)力通過各式各樣的行政責(zé)任書,，把本應(yīng)由本職能部門負(fù)責(zé)完成的各項(xiàng)黨政任務(wù),，逐項(xiàng)逐條地下放到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),。但有關(guān)項(xiàng)目資金和項(xiàng)目驗(yàn)收的最終實(shí)質(zhì)性權(quán)力，還是掌握在各個(gè)項(xiàng)目專項(xiàng)辦公室和職能部門,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府及其職能部門下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),，分解量化的責(zé)任狀,，只能無條件照單接收，少有討價(jià)還價(jià)的余地,?？h級(jí)的各個(gè)專項(xiàng)辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項(xiàng)資金和資源,，并直接影響著各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終評(píng)比和干部升遷,。它們都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不敢得罪的“絕對(duì)上級(jí)部門”。
由是,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日益嚴(yán)重的權(quán)責(zé)失衡中,，一路蹣跚負(fù)重前行。
“層層加碼”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運(yùn)轉(zhuǎn)的隱形邏輯
“層層傳導(dǎo)壓力”,，這是中國趕超型現(xiàn)代化能夠?qū)崿F(xiàn)歷史性提速的關(guān)鍵機(jī)制，也是發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的關(guān)鍵路徑,，這是必須加以正面肯定的,。
特別是近年來在黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、信訪維穩(wěn)主體責(zé)任、環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,、公共安全主體責(zé)任等方面,，各級(jí)干部一再感受到各種責(zé)任“壓力山大”，這也是各級(jí)干部拼搏創(chuàng)新的精神動(dòng)力,。
但是,，各項(xiàng)政策和工程任務(wù)的具體完成，需要下級(jí)政府來推進(jìn)和落實(shí),。縣級(jí)政府及其職能部門,，具有權(quán)力回旋余地,，在下傳任務(wù)壓力的同時(shí)，自覺不自覺地把相關(guān)責(zé)任搭便車式地順路“打包”,，下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力回旋余地相比之下極為有限,。因此,，“層層傳導(dǎo)壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過程，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責(zé)任下卸”的雙重傳導(dǎo)過程,?！皩訉蛹哟a”機(jī)制也就在政策任務(wù)的下傳中,，無形變?yōu)椤皩訉酉滦敦?zé)任”機(jī)制,。
錢少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政拮據(jù)中無法自主
“一級(jí)政府,、一級(jí)財(cái)政”,，這是公共財(cái)政管理的基本原則,，也是一級(jí)政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)保障,。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的此消彼長,，在近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中格外凸顯,。
由于“層層下傳”的財(cái)政壓力,，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的空間有限,，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在悄悄地負(fù)債前行,。幾年前甚至幾十年前,，前任甚至前前任的領(lǐng)導(dǎo),，通過各式各樣方式借的各種債務(wù),，后任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也根本“挖”不清楚,，更無“欠債要還”的動(dòng)機(jī)動(dòng)力,。在一些不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，各種債務(wù)正在如滾雪球似的越來越大,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此拮據(jù),，財(cái)力如此緊張,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負(fù)責(zé)的各種任務(wù),，也如滾雪球般越來越多,。從大類來說,，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定,、基礎(chǔ)教育,、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全,、公共秩序,、環(huán)境保護(hù)、外來人口管理等等,，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負(fù)責(zé)的大事。計(jì)劃生育,、學(xué)校危房改造,、創(chuàng)建省市先進(jìn)教育鎮(zhèn)、公路改造與擴(kuò)修,、信訪維穩(wěn),、精準(zhǔn)扶貧,、防霾減排……統(tǒng)統(tǒng)在“一票否決”考核之列,。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一項(xiàng)工作被“一票否決”,，其他工作做得再好，也可能白搭,。
福建省建甌市小橋鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)為農(nóng)戶講解大棚黃瓜的種植與管理技術(shù) 魏培全 攝
“前途無亮”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍穩(wěn)定性令人擔(dān)憂
當(dāng)前,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢，根本的制度激勵(lì)機(jī)制嚴(yán)重不足。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,，幾乎都是從上面和外鄉(xiāng)(按回避原則，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人不能任職)調(diào)來的,，最多任期兩屆，許多人工作的根本動(dòng)力是調(diào)往縣里當(dāng)副縣級(jí)干部,，或到重要局當(dāng)局長,。一般趨勢是，越年輕的書記,、鎮(zhèn)長,，未來晉升的空間越大，工作動(dòng)力就越大,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記,、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,，其工作動(dòng)力也主要與其職業(yè)前景相關(guān),。副職中年齡較大的干部,，如果看不到晉升的希望,，其工作動(dòng)力就可能嚴(yán)重受阻。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部,，也就是副科級(jí)以下干部,，工作時(shí)間長、年齡大者,，可能享受副科,、正科的工作待遇，但其晉升已到天花板,，工作動(dòng)力嚴(yán)重不足。
事業(yè)編的干部,，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂“七站八所”的技術(shù)性干部,，如農(nóng)技站、水利站,、工商所,、財(cái)政所、文化站,、司法所,、糧管所,、信用社的干部,。各地干部人事制度中,，有所謂行政編制與事業(yè)編制的“隔離規(guī)定”,，即事業(yè)編制不能直接提升為行政編制,。所以,，事業(yè)編的干部,，其工作動(dòng)力普遍嚴(yán)重不足,。
大學(xué)生志愿者和選調(diào)生，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔,，但不少人是受就業(yè)壓力所迫,，暫時(shí)來鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作經(jīng)歷中的跳板,，隨時(shí)準(zhǔn)備考研或考公務(wù)員離開鄉(xiāng)鎮(zhèn),。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動(dòng)力構(gòu)成和激勵(lì)機(jī)制各不相同,。而從一般的體制性因素來考察,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：職業(yè)前景不佳，晉升渠道狹窄,、工作待遇低,、生活條件差。這些制度性限制,，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性,。
社區(qū)居民在河南省鄧州市花洲街道辦事處中州家園社區(qū)為民服務(wù)大廳辦理業(yè)務(wù) 馮大鵬 攝
全面深化改革,，走出“體制性困局”
當(dāng)前,，應(yīng)進(jìn)一步深化行政體制改革,，理順省、縣,、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“權(quán),、責(zé),、利”對(duì)等協(xié)調(diào)的體制機(jī)制,，充分賦予其更大的自主性和能動(dòng)性。
賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán),。全國3萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，地域特征和發(fā)展?fàn)顩r千差萬別。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有的高達(dá)十幾億元,，常住人口幾十萬,，相當(dāng)于歐洲的中等城市。而中西部相對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),，人口只有幾千人,，勉強(qiáng)維持幾萬元的“吃飯財(cái)政”。在自主規(guī)劃,、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面，應(yīng)賦予省,、縣兩級(jí)政府更多的地方發(fā)展自主權(quán),。在推進(jìn)“省管縣、省管市”體制改革中,，逐步取消“市管縣”體制,。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的地方，可以試點(diǎn)探索“鎮(zhèn)變市”改革,，實(shí)行“縣管市(鎮(zhèn)級(jí)市)”體制,。
縣級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”?？h級(jí)政府應(yīng)下放更多財(cái)權(quán),、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)“權(quán)責(zé)完備”的自主政府,。在不增加縣域編制限額的情況下,，縮減縣級(jí)各個(gè)職能部門的編制,，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員,，切實(shí)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將200多項(xiàng)各個(gè)職能部門的管理權(quán)限,，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)改革,。
增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動(dòng)性,。在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的同時(shí)，大幅減少各級(jí)各式考核檢查和檢查評(píng)比,。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力,、財(cái)力,、人力得以保障的基礎(chǔ)上，成為有充分自主權(quán)力和自主空間的完備政府,，自主規(guī)劃和實(shí)施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的各項(xiàng)公共工程和公共服務(wù),。
改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性,。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇,，進(jìn)一步拓寬年輕干部的晉升空間。規(guī)定縣級(jí)以上的公務(wù)員入職,，必須有3年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。
拓寬基層民眾民主參與,，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機(jī)制,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家直接與基層民眾“對(duì)接”，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績和干部的好壞,。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面,，應(yīng)開拓制度化機(jī)制渠道,，引入基層民主力量，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)行在民主法治的軌道上,。
作者：周少來(本文作者系中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項(xiàng)目首席研究員)
